Odluka Ustavnog suda Crne Gore kojom se utvrđuje da odredba člana 101. zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju nije u saglasnosti s Ustavom i prestaje da važi danom objavljivanja ove odluke

I. UTVRĐUJE SE da odredba člana 101. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju (»Službeni list Republike Crne Gore«, br. 54/03., 39/04., 79/04. i 47/07. i »Službeni list Crne Gore«, br. 79/08., 14/10., 78/10., 34/11., 66/12., 38/13., 61/13., 60/14. i 10/15.), nije u saglasnosti s Ustavom i prestaje da važi danom objavljivanja ove Odluke.

II. Ova odluka objaviće se u »Službenom listu Crne Gore«.

1.1. Rješenjem Ustavnog suda U-I br. 27/12, od 2. aprila 2015. godine, pokrenut je postupak za ocjenu ustavnosti odredbe člana 101. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju (»Službeni list Republike Crne Gore«, br. 54/03., 39/04., 79/04. i 47/07. i »Službeni list Crne Gore«, br. 79/08., 14/10., 78/10., 34/11., 66/12., 38/13., 61/13., 60/14. i 10/15.).

2. Skupština Crne Gore i Vlada Crne Gore nijesu dostavile odgovor na navode sadržane u rješenju o pokretanju postupka.

3. Osporenom odredbom Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju propisano je:

»Član 101.

Mjesečni iznosi penzije i novčane naknade za tjelesno oštećenje koji nijesu mogli biti isplaćeni zbog okolnosti koje je prouzrokovao korisnik naknadno će se isplatiti, najviše za 12 mjeseci unazad računajući od dana kada, po prestanku djelovanja tih okolnosti, korisnik podnese zahtjev za isplatu.«

4. Ustavni sud je, nakon razmatranja sadržine odredbe člana 101. Zakona, utvrdio da nije u saglasnosti s Ustavom Crne Gore.

5. Za odlučivanje u ovom predmetu relevantne su odredbe sljedećih propisa:

Ustava Crne Gore:

»Član 1. stav 2.

Crna Gora je građanska, demokratska, ekološka i država socijalne pravde, zasnovana na vladavini prava.

Član 16. tačka 1.

Zakonom se, u skladu sa Ustavom, uređuju:

1) način ostvarivanja ljudskih prava i sloboda, kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje.

Član 24.

Zajemčena ljudska prava i slobode mogu se ograničiti samo zakonom, u obimu koji dopušta Ustav u mjeri koja je neophodna da bi se u otvorenom i slobodnom demokratskom društvu zadovoljila svrha zbog koje je ograničenje dozvoljeno.

Ograničenja se ne smiju uvoditi u druge svrhe osim onih radi kojih su propisana.

58. st. 1. i 2.

Jemči se pravo svojine.

Niko ne može biti lišen ili ograničen prava svojine, osim kada to zahtijeva javni interes, uz pravičnu naknadu.

Član 142. st. 1. i 2.

Država se finansira od poreza, dažbina i drugih prihoda.

Svako je dužan da plaća poreze i druge dažbine.

Član 145.

Zakon mora biti saglasan sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima, a drugi propis mora biti saglasan sa Ustavom i zakonom.

Član 149. stav 1. tačka 1.

Ustavni sud odlučuje:

1) o saglasnosti zakona sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima.«

Člana 1. Protokola br. 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (»Službeni list SCG - Međunarodni ugovori«, br. 9/03.):

»Svako fizičko ili pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine. Niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava.

Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne utiču na pravo države kada primjenjuje takve zakone koje smatra potrebnim da bi nadzirala korišćenje imovine u skladu sa opštim interesima ili da bi osigurala naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni.«

6. Iz navedenih odredaba Ustava proizilazi da je zakonodavac ovlašćen da uredi pitanja od interesa za Crnu Goru, pa i socijalnih prava, u koje spada penzijsko i invalidsko osiguranje. Ovlašćenje za uređivanje tog pitanja, saglasno odredbi člana 16. tačka 5. Ustava, podrazumijeva donošenje zakona kojim se na generalan i apstraktan način određuju prava i obaveze u pogledu pravnih pitanja, koja se u smislu Ustava smatraju pitanjima od interesa za Crnu Goru. Ono je usmjereno na donošenje objektivnih pravnih normi zakonske snage koje, po pravilu, pro futuro, od stupanja na snagu zakona, određuju sadržaj prava i njegove granice. Pri uređivanju tih odnosa, zakonodavac je dužan uvažiti granice koje pred njega postavlja Ustav, a posebno one koje proizilaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrijednosti. U konkretnom slučaju to su načelo vladavine prava i pravo svojine (član 1. stav 2. i član 145. Ustava).

7. U skladu s ustavnim ovlašćenjem, zakonodavac je Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju uredio obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje na osnovu tekućeg finansiranja, iz sredstava obezbijeđenih uplatom doprinosa koji uplaćuju osiguranici i poslodavci. Osiguranicima se po osnovu rada, zavisno od dužine ulaganja i visine osnovice na koju je plaćen doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje, uz primjenu načela uzajamnosti i solidarnosti, obezbjeđuju prava za slučaj starosti, invalidnosti i tjelesnog oštećenja, a članovima njihovih porodica pravo za slučaj smrti osiguranika, odnosno korisnika prava. Odredbama čl. 75.-112.a Zakona uređen je postupak ostvarivanja i korišćenja prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, kao i utvrđeni slučajevi u kojima se vrši prestanak i obustava isplate penzije ili naknade za tjelesno oštećenje i uslovi za ponovno uspostavljanje isplate. U tom smislu, odredbom člana 110. propisano je da prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja prestaju kada (u toku njihovog korišćenja), prestanu da postoje uslovi za sticanje i ostvarivanje prava. Osim toga, odredbama člana 87. Zakona propisano je u kojim slučajevima se neće vršiti isplata invalidske penzije ili novčane naknade za tjelesno oštećenje (ako se korisnik u određenom roku, bez opravdanog razloga, ne odazove na kontrolni pregled, za sve vrijeme dok se ne odazove pozivu), kao i uslovi i rokovi za ponovnu isplatu ako je potvrđena invalidnost, odnosno tjelesno oštećenje na osnovu kojeg je ostvareno pravo. Zakonom su utvrđeni rokovi u kojima se ostvaruju prava i počinje isplata starosne i porodične penzije (član 95.), invalidske penzije (član 96.) i novčane naknade za tjelesno oštećenje (član 97.). Takođe je propisano da korisnik ima pravo da bira jedno od prava koja mu pripadaju po osnovu istog tjelesnog oštećenja (član 98.), kao i rokovi za prestanak, mijenjanje ili sticanje novih prava, ako u stanju invalidnosti, odnosno stepenu tjelesnog oštećenja dođe do promjene koja je od uticaja na ostvarivanje prava (član 99.). Posebno su utvrđeni uslovi za prestanak prava korisniku djelimične invalidske penzije (član 103.) i za prestanak prava na isplatu porodične penzije (čl. 105., 106., 107. i 112. st.3. i 4.). Osporenom odredbom člana 101. Zakona, propisano je da će se mjesečni iznosi penzije i novčane naknade za tjelesno oštećenje koji nijesu mogli biti isplaćeni zbog okolnosti koje je prouzrokovao korisnik isplatiti naknadno, najviše za 12 mjeseci unazad računajući od dana kada, po prestanku djelovanja tih okolnosti, korisnik podnese zahtjev za isplatu.

8. Osporenom odredbom člana 110. Zakona, po ocjeni Ustavnog suda, povrijeđen je ustavni princip o pravu svojine iz odredaba člana 58. st. 1. i 2. i člana 1. Protokola br. 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

8.1. Ustavom se jemči pravo svojine (član 58. stav 1.), a to pravo (imovina) uživa i zaštitu člana 1. Protokola br. 1. uz Evropsku konvenciju. Suštinu prava svojine predstavlja mogućnost vlasnika (pravna i faktička) da vrši ovlašćenja koja čine sadržinu ovog prava (pravo držanja, pravo korišćenja i pravo raspolaganja). Ustavno jemstvo prava svojine podrazumijeva obavezu države da pravo svojine štiti, odnosno da ga ne povrjeđuje u vršenju zakonodavne, izvršne ili sudske vlasti, kao i da mu obezbijedi pravnu zaštitu za slučaj povrede. Sljedstveno tome, zakonodavac ne može da ukine pravo svojine kao takvo, ali se zakonom ovo pravo može ograničiti, s obzirom da su ograničenja tog prava, saglasno odredbama člana 24. i člana 58. stav 2. Ustava, dopuštena ukoliko to zahtijeva javni interes i ako su propisana zakonom.

8.2. Član 1. Protokola br. 1. uz Evropsku konvenciju garantuje pravo na imovinu (possessions), na način da svako fizičko ili pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine i da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava (stav 1). Imovina, u smislu člana 1. Protokola br. 1., ima autonomno značenje koje nije ograničeno na vlasništvo materijalnih dobara (ownership of physical goods): određena druga prava i interesi koji konstituišu aktivu (assets) takođe se mogu smatrati »vlasničkim pravima« (property rights), a time i imovinom (possessions) u smislu te odredbe Konvencije. Od značaja je da kada je riječ o imovinskom pravu, da ono ima novčanu vrijednost, iako se u koncipiranju pojma vlasništva Evropski sud veoma često poziva na okolnosti konkretnog slučaja. Prema Evropskoj konvenciji pravo na imovinu takođe nije neograničeno pravo, već podliježe ograničenjima koja su propisana odredbom člana 1. stav 2. Protokola br. 1. Miješanje države u pravo na mirno uživanje imovine, prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, prvi put je primijenjeno u predmetu Sporrong i Lönnrot protiv Švedske¹, dozvoljeno je samo ako su ispunjena kumulativno tri uslova: 1) mora biti propisano zakonom (tj. legalno); 2), mora biti u javnom ili opštem interesu (tj. legitimno) i 3) da je neophodno u demokratskom društvu, odnosno da je »razumno« i »srazmjerno« cilju koji se njime želi postići. Drugim riječima, miješanje države u pravo na mirno uživanje imovine smatraće se suprotnim načelima Konvencije ako nema objektivnog i razumnog opravdanja, ako ne teži legitimnom cilju ili ne postoji razumna srazmjernost između primijenjene mjere i cilja koji se njome nastoji postići, pri čemu država u ovom članu uživa širi stepen slobodne procjene nego u drugim članovima Konvencije. Miješanje u pravo na imovinu ne smije ići dalje od potrebnog da bi se postigao legitiman cilj, a lice na koje se primjenjuje ograničenje ne smije biti podvrgnuto proizvoljnom tretmanu i tražiti da snosi prevelik teret u ostvarivanju legitimnog cilja.

8.3. Ustavni sud je, prilikom rješavanja ovog ustavnog spora, uzeo u obzir i relevantnu praksu Evropskog suda za ljudska prava, koji je u brojnim slučajevima izrazio stav o autonomnom značenju prava na imovinu i garancijama tog prava koje su države ugovornice dužne obezbijediti u oblasti penzijskog osiguranja, saglasno odredbama člana 1. Protokola br. 12. uz Evropsku konvenciju:

8.3.1. U predmetu Wieczirek protiv Poljske², Evropski sud je izrazio stav da ako pojedinac ima pravo na penziju po osnovu doprinosa za socijalno osiguranje u domaćem zakonu onda takve benificije posmatra kao imovinski interes koji spada u domen člana 1. Protokola br. 1., za lica koja ispunjavaju propisane uslove:

»57. Član 1. Protokola broj 1. Konvencije ne garantuje, kao takvo, pravo na penziju određenog iznosa (vidjeti Kajrtan Asmundsson protiv Irske, presuda, 12. oktobar 2004., broj zahtjeva 60669/00 stav 39. I Janković protiv Hrvatske 43440/98.). Međutim, ako pojedinac ima pravo na penziju po osnovu doprinosa za socijalno osiguranje u domaćem zakonu, onda takva benificija se posmatra kao imovinski interes koji spada u domen člana 1. Protokola 1. za lica koja ispunjavaju uslove. (vidjeti Stec i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva 65731/01 i 65900/01, § 54.). Smanjivanje ili prekidanje iznosa naknade može predstavljati miješanje u imovinu, koje mora biti opravdano, (vidjeti Kajrtan Asmundsson protiv Islanda, odluka 12. oktobra 2004. i Rasmussen protiv Poljske, presuda, 28. april 2009., broj zahtjeva . 38886/05, stav 71.). Značajan faktor u procjeni takvog mješanja u skladu sa ovom odredbom je da li je pravo podnosioca da prima socijalnu pomoć u pitanju povrijeđeno na taj način da je povrijeđena suština njegovih penzijskih prava.«

8.3.2. U predmetu Rasmussen protiv Poljske³, Evropski sud je istakao da smanjivanje ili prekidanje iznosa naknade, koji predviđaju nacionalni zakoni na snazi, može predstavljati miješanje u imovinu, koje zahtjeva opravdanje u opštem interesu:

»71. Sud podsjeća da član 1. Protokola 1. ne stvara pravo na sticanje imovine. Ne postavlja ograničenja slobodi država ugovornica da odluče da li će imati ikakav sistem socijalne sigurnosti, ili da izaberu vrstu i visinu naknada za pružanje pomoći pod takvom šemom. Međutim, tamo gdje država ugovornica već ima na snazi zakone koji predviđaju isplatu kao pravo na socijalnu pomoć - bilo da je ona uslovljena ili ne prethodnom uplatom doprinosa – ti zakoni moraju da se posmatraju da proizvode imovinske interese koji spadaju u okvir člana 1. Protokola br. 1, za lica koja ispunjavaju uslove, (vidjeti Stec i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva 65731/01. i 65900/01., § 54). Dalje, smanjivanje ili prekidanje iznosa naknade može predstavljati miješanje u imovinu, koje zahtjeva opravdanje u opštem interesu (vidjeti Kajrtan Asmundsson proti Islanda, odluka 12. oktobra 2004.). Međutim, ako dotično lice ne zadovoljava ili prestane da zadovoljava zakonske uslove za dodjelu tih benificija u domaćem pravu, nema mješanja u pravo iz člana 1. Protokola broj 1.«

8.3.3. U predmetu Lakićević i drugi protiv Crne Gore i Srbije⁴, Evropski sud je konstatovao da je obustava isplate penzija podnosilaca predstavki od strane Penzijskog fonda predstavljala zadiranje u mirno uživanje njihove imovine, koje ne može da se opravda legitimnim javnim interesom čak i ako se pretpostavi da je to bilo u skladu sa zakonom:

»60. Prvi i najvažniji uslov člana 1. Protokola br. 1 jeste da svako zadiranje vlasti u mirno uživanje imovine mora da bude zakonito (v. Bivši kralj Grčke i drugi protiv Grčke [GC], br. 25701/94, stavovi 79. i 82., ECHR 2000-XII) i da treba da ima legitiman cilj »u javnom interesu«.

63. Iako se ne smije previdjeti da član 1 Protokola br. 1 ne ograničava slobodu države da izabere vrstu ili iznos davanja koje pruža u okviru šeme socijalnog osiguranja (v. Stec i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva [GC], br. 65731/01, stav 53., ECHR 2006-VI; i Wieczorek, citirano ranije u ovoj presudi, stav 66. in limine), važno je i da se potvrdi da li je pravo podnosioca predstavke da dobija davanja iz šeme socijalnog osiguranja o kojoj je riječ bilo prekršeno na način koji dovodi do štete po suštinu penzijskih prava (v. Domalewski, citirano ranije u ovoj presudi; Kjartan Ásmundsson, citirano ranije u ovoj presudi, stav 39. in fine; i Wieczorek, citirano ranije u ovoj presudi, stav 57. in fine).

64. Što se tiče ovog predmeta, Sud smatra da su prava podnosilaca predstavke na penziju predstavljala imovinu u okviru značenja člana 1. Protokola br. 1. uz Konvenciju. Štaviše, obustava isplate penzija podnosilaca predstavki od strane Penzijskog fonda jasno je predstavljala zadiranje u mirno uživanje njihove imovine (v. stav 59. ove presude).

67. U svakom slučaju, čak i ako se pretpostavi da je to bilo u skladu sa zakonom, ostaje da se riješi da li je navedeno zadiranje imalo legitiman cilj i da li je postojao razuman odnos srazmjernosti između upotrijebljenih sredstava i cilja koji se želio postići.

70. Sud dalje konstatuje da, kada je isplata penzija podnosilaca predstavke bila obustavljena relevantnim odlukama Penzijskog fonda 2004. i 2005. godine, razlog za to nije bila promjena u okolnostima podnosilaca predstavki, već promjena u zakonu.(...).

72. U tom kontekstu, Sud smatra da su, kao fizička lica, podnosioci predstavke bili prisiljeni da podnesu pretjerano veliki i nesrazmjeran teret. Čak i ako se uzme u obzir široko polje slobodne procjene koje država uživa u oblasti socijalnih zakona, uticaj ove sporne mjere na prava podnosilaca predstavke, čak i ako se pretpostavi njihova zakonitost (v. stav 66. ove presude), ne može da se opravda legitimnim javnim interesom na koji se poziva Vlada. Moglo je biti drugačije da su podnosioci predstavke morali da podnesu razumno i srazmjerno smanjenje, a ne potpunu obustavu svojih prava (v. između ostalog, Kjartan Ásmundsson, citirano ranije u tekstu ove presude, stav 45.; Wieczorek protiv Poljske, citirano ranije u tekstu ove presude, stav 67., Maggio i drugi protiv Italije, citirano ranije u tekstu ove presude, stav 62., Banfield protiv Ujedinjenog Kraljevstva (dec.), br. 6223/04, 18. oktobra 2005. godine) ili da im je zakonodavac obezbijedio prelazni period u kome su se mogli prilagoditi na novu šemu. Nadalje, oni su morali da vrate penzije koje su primili od 1.

januara 2004. godine, a to se takođe mora uzeti u obzir kao relevantan faktor u odlučivanju o tome da li je postignuta potrebna ravnoteža.

73. U svijetlu svega navedenog, Sud smatra da je prekršen član 1. Protokola br. 1.«

8.3.4. U predmetu Grudić protiv Srbije⁵, Evropski sud je izrazio stav da bi prostor za procjenu dostupan zakonodavnim tijelima pri izboru penzione politike trebalo da bude širok i da bi njihovu procjenu šta je »u javnom interesu« trebalo poštovati ukoliko ta procjena nije očigledno neosnovana:

»75. U skladu sa praksom Suda, nacionalni organi su, zbog neposrednog poznavanja društva i njegovih potreba, u načelu, u boljem položaju od međunarodnog sudije kada treba odlučiti šta je »u javnom interesu«. Prema sistemu Konvencije, na tim je organima da izvrše početnu procjenu postojanja pitanja od javnog interesa pravdajući mjere kojima se vrši miješanje u mirno uživanje imovine. Štaviše, postoji neophodnost da pojam »javnog interesa« bude širok. Posebno, odluka da se donesu zakoni u vezi sa penzijama ili socijalnim staranjem podrazumijeva razmatranje raznih ekonomskih i socijalnih pitanja. Sud prihvata da u oblasti socijalnog zakonodavstva, uključujući i oblast penzija, države uživaju širok prostor za procjenu, koji u interesu socijalne pravde i ekonomske dobrobiti može zakonito da dovede do prilagođavanja, pa čak i do smanjenja iznosa penzija, koje se inače isplaćuju stanovništvu koje za to ispunjava uslove. Međutim, svaka takva mjera mora se sprovesti na način koji nije diskriminatorski i biti u skladu sa zahtjevima proporcionalnosti. Prema tome, prostor za procjenu dostupan zakonodavnim tijelima pri izboru penzione politike trebalo bi da bude širok, a njihovu procjenu šta je »u javnom interesu« trebalo bi poštovati izuzev ako je ta procjena očigledno bez opravdane osnove (vidjeti, na primjer, Carson i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva [VV], citiran u gornjem tekstu, stav 61.; Andrejeva protiv Latvije [VV], citiran u gornjem tekstu, stav 83.; kao i Moskal protiv Poljske, broj 10373/05, stav 61., 15. septembar 2009. godine).«

8.3.5.. U predmetu Marija Božić protiv Hrvatske⁶, Evropski sud je, takođe, izrazio stav da ukidanje ili umanjenje iznosa novčane naknade ili penzije, bilo da je to pravo uslovljeno prethodnim plaćanjem doprinosa ili nije, može predstavljati miješanje u svojinska prava lica koja ispunjavaju zakonom propisane uslove i mora biti opravdano opštim interesom:

»46. Sud ponavlja da član 1. Protokola br. 1 ne stvara pravo na sticanje vlasništva. On ne ograničava slobodu država ugovornica na odlučivanje hoće li imati neki oblik socijalne sigurnosti ili penzijskog osiguranja, ili na izbor vrste ili iznosa novčanih naknada ili penzija u okviru takvog sistema. Međutim, ako država ugovornica ima na snazi zakonodavstvo koje predviđa pravo na isplatu neke naknade iz sistema socijalne zaštite ili penzije, bilo da je to pravo uslovljeno prethodnim plaćanjem doprinosa ili nije, mora se smatrati da takvo zakonodavstvo za lica koja ispunjavaju njegove uslove stvara vlasnički interes koji spada u opseg člana 1. Protokola br. 1. Stoga, ako se iznos novčane naknade ili penzije umanji ili ukine, to može predstavljati miješanje u vlasništvo koje mora biti opravdano opštim interesom (vidi predmet Stec i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva (odl.) [VV], br. 65731/01 i 65900/01, stav 54., ESLJP 2005-X; predmet Kjartan Ásmundsson protiv Islanda, br. 60669/00, stav 39., ESLJP 2004-IX; te predmet Valkov i drugi protiv Bugarske, br. 2033/04, 19125/04,19475/04, 19490/04, 19495/04, 19497/04, 24729/04, 171/05 i 2041/05, stav 84., 25. oktobar 2011.).

47. Sud nadalje ponavlja da je nužan uslov kako bi se miješanje smatralo u skladu sa članom 1. Protokola br. 1 to da ono bude zakonito. Vladavina prava, jedno od temeljnih načela demokratskog društva, nerazdvojno je svojstveno svim odredbama Konvencije (vidi predmet Iatridis protiv Grčke [VV], br. 31107/96, stav 58., ESLJP 1999-II).

48. Svako miješanje u mirno uživanje vlasništva od strane javnih tijela može se opravdati samo ako služi legitimnom javnom interesu. Zbog njihovog neposrednog poznavanja svog društva i njegovih potreba, nacionalna tijela su načelno u boljem položaju od međunarodnih sudija da odluče što je »u javnom interesu«. U okviru sistema zaštite uspostavljenom Konvencijom, na nacionalnim tijelima je da izvrše početnu procjenu postojanja problema od javnog interesa koji opravdava mjere kojima se upliće u mirno uživanje vlasništva (vidi predmete Terazzi S.r.l. protiv Italije, br. 27265/95, stav 85., 17. oktobra 2002., i Elia S.r.l. protiv Italije, br. 37710/97, stav 77., ESLJP 2001-IX). Sud smatra prirodnim da granice uvažavanja koje su na raspolaganju

zakonodavstvu prilikom sprovođenja društvenih i ekonomskih politika trebaju biti široke, te da će poštovati procjenu zakonodavca o tome što je »u javnom interesu«, osim ako je ta procjena očigledno bez razumne osnove (vidi, mutatis mutandis, predmet Bivši kralj Grčke i drugi protiv Grčke [VV], br. 25701/94, stav 87., ESLJP 2000-XII).

49. Član 1. Protokola br. 1, takođe zahtijeva da svako miješanje bude razumno razmjerno cilju koji se namjerava postići (vidi predmet Jahn i drugi protiv Njemačke [VV], br. 46720/99, 72203/01 i 72552/01, st. 81.-94., ESLJP 2005-VI). Potrebna pravedna ravnoteža neće biti postignuta kada dotična osoba trpi prekomjeran individualan teret (vidi predmet Sporrong i Lönnroth protiv Švedske, 23. septembar 1982., st. 69.-74., Serija A br. 52).«

8.4. Iz navedenih stavova Evropskog suda proizilazi da pored uobičajenog pojma vlasništva, taj pojam obuhvata i sva stečena prava nekog lica, uključujući takva privatno pravna dobra kao što su stečena prava iz sistema penzijskog osiguranja. Potraživanje se, prema shvatanju Evropskog suda, može smatrati imovinom samo kad je dovoljno utvrđeno da se može izvršiti. U svojim presudama Sud ističe da Konvencija kao takva ne jemči pravo na penziju ili slična davanja koja finansira država. Međutim, kad nacionalno zakonodavstvo predviđa pravo na socijalno davanje zasnovano na sistemu doprinosa, onda se pravo proizašlo iz plaćanja doprinosa fondovima osiguranja, licu koje ispunjava uslove za njihovo ostvarivanje, može smatrati imovinskim pravom u smislu člana 1. Protokola br. 1. uz Konvenciju. Iz tih razloga, smanjenje ili prestanak isplate penzije može da predstavlja zadiranje u pravo na imovinu koje treba da se opravda. Prema ustaljenoj praksi Suda domaće vlasti su, zbog neposrednog poznavanja svoga društva i njegovih potreba, u boljem položaju od međunarodnih sudija da odluče o tome što je »u javnom interesu« zbog čega se zadiranje u pravo na imovinu može opravdati. Sud prihvata da u oblasti socijalnih zakona, uključujući i zakon o penzijama, države uživaju široko polje slobodne procjene što, u interesu socijalne pravde i ekonomske dobrobiti, može legitimno da ih vodi do toga da koriguju, ograniče visinu iznosa ili čak da smanje iznos penzija koje bi se isplaćivale licu koja za to ispunjava uslove. Međutim, prema shvatanju Suda, ograničavajuće mjere države moraju da se sprovode na način u koji nije diskriminatorski i uz ispunjavanje uslova srazmjernosti. Zbog toga, polje slobodne procjene koje je na raspolaganju zakonodavnom organu u implementiranju takvih politika treba da bude široko, a njegov sud o tome što je »u javnom interesu« treba da se poštuje ukoliko taj sud nije očigledno bez razumnih osnova. Saglasno tome, svako miješanje u ovo pravo, u smislu obustave isplate ili smanjenja iznosa penzije, predstavlja miješanje u pravo na mirno uživanje imovine i, stoga, mora biti opravdano.

9. Načelo ograničenja ljudskih prava i sloboda jedno je od osnovnih načela koje je utvrđeno odredbama člana 24. Ustava. Ljudska prava i slobode zajemčene Ustavom mogu se ograničiti samo zakonom u obimu koji dopušta Ustav i mjeri koja je neophodna da se ustavna svrha ograničenja zadovoljila u demokratskom društvu, bez zadiranja u suštinu zajemčenih prava. Ustav je na taj način ustanovio jasne »granice« ograničenja ljudskih prava i sloboda u kojima se zakonodavac može kretati. Svi državni organi, prema odredbama člana 24. Ustava, pa i zakonodavac, prilikom ograničavanja ljudskih prava i sloboda moraju da vode računa o: 1) suštini prava koje se ograničava, 2) važnosti svrhe ograničenja, 3) prirodi i obimu ograničenja, 4) o odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i 5) da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava. Ustavotvorac ovlašćuje zakonodavca da detaljnije reguliše ograničenja, ali ne i da sam propiše osnov za ograničenje, već je takvo ograničenje moguće samo ako to Ustav dopušta i u svrhe koje Ustav dopušta. Time je Ustavom jasno definisan princip proporcionalnosti (srazmjernosti), kao i mjerila kojima se, prije svega, Ustavni sud mora rukovoditi pri tumačenju ograničenja ljudskih prava, u konkretnom predmetu.

9.1. Ustavni sud je, u konkretnom slučaju, ocijenio da je nesporno da potraživanja korisnika iz osporene odredbe člana 101. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju (»mjesečni neisplaćeni iznosi penzije i novčane naknade za tjelesno oštećenje«), predstavljaju imovinu koja uživa zaštitu člana 58. Ustava i člana 1. Protokola br. 1. uz Evropsku konvenciju i da je osporeno miješanje zakonodavca u pravo na imovinu tih lica, saglasno odredbama 142. st. 1 i 2. Ustava i člana 18. Evropske konvencije⁷, imalo pretpostavljeni legitiman »javni interes«, koji podrazumijeva pravo države da socijalni sistem organizuje u skladu sa svojim mogućnostima, potrebama i interesima.

9.2. Međutim, miješanje u pravo na imovinu, po ocjeni Ustavnog suda, ne može se nametnuti zakonskom odredbom koja samo, u formalnom smislu, ispunjava uslov zakonitosti i služi legitimnom cilju (javnom interesu), nego, takođe, mora imati razuman odnos proporcionalnosti između upotrijebljenih sredstava i cilja koji se želi ostvariti. Ustavni sud je ocijenio da je osporenom odredbom člana 101. Zakona, došlo do neproporcionalnog uplitanja u imovinu, odnosno da je adresatima Zakona, nametnut pretjeran teret, kojim su de facto, za neodređeni vremenski period lišeni njihovih imovinskih prava, iako ispunjavaju zakonske uslove za njihovo ostvarivanje. Ovlašćenje za uređivanje uslova i načina ostvarivanja ustavom zajemčenih prava, pa i prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, koja se ostvaruju iz uplate obaveznih doprinosa, po ocjeni Ustavnog suda, ne daje ovlašćenje zakonodavcu da ta prava ukine, niti da ih derogira, odnosno da uvede takva ograničenja (za neodređeni vremenski period) kojima ukida suštinu zajemčenog prava ili da ga pretvori u svoju suprotnost.

10. Princip vladavine prava, kao najviša vrijednost ustavnog poretka Crne Gore, podrazumijeva da zakon mora biti saglasan s Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, a drugi propis s Ustavom i zakonom. Zakon mora biti jasan i precizan u skladu sa posebnošću materije koju normativno uređuje, čime se sprječava svaka arbitrarnost i proizvoljnost u tumačenju i primjeni zakona, odnosno uklanjanju neizvjesnosti adresata pravne norme u pogledu krajnjeg efekta zakonskih odredaba koje se na njih neposredno primjenjuju. U pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava zakoni moraju biti opšti i jednaki za sve, a zakonske posljedice trebaju biti izvjesne za one na koje će se zakon primjenjivati.

10.1. Evropski sud je, u tom smislu, u predmetu Sunday Times (No.1) protiv Ujedinjenog Kraljevstva⁸, prvi put ustanovio standard zakonitosti, koji mora biti ispunjen da bi se termin »zakon« u sintagmi »propisan zakonom« (engl. »prescribed by law«) smatrao zakonom:

»49. Po mišljenju suda, dva zahtjeva koja proizlaze iz izraza »propisano zakonom« su sljedeća. Prvo, zakon mora biti primjereno dostupan: građanin mora biti u stanju dobiti upozorenje primjereno u okolnostima pravnih pravila primjenjivih na taj slučaj. Drugo, norma se ne može smatrati »zakonom« osim ako nije formulisana sa dovoljnom preciznošću koja omogućava građaninu da upravlja svojim ponašanjem: on mora biti u stanju – ako treba i uz odgovarajući savjet – predvidjeti, do razumnog stepena u datim okolnostima, posljedice koje neka radnja može izazvati. Te posljedice ne trebaju biti apsolutno predvidljive: iskustvo pokazuje da je to nemoguće postići. Prema tome, dok je određenost veoma poželjna, može donijeti sa sobom pretjeranu krutost i zakon mora biti sposoban držati korak s promjenama okolnosti. Shodno tome, mnogi zakoni su neminovno izraženi u pojmovima koji su, u većoj ili manjoj mjeri, nejasni i čije su tumačenje i primjena stvar prakse.«

10.2. U predmetu Huvig protiv Francuske⁹, Evropski sud, je zauzeo stav da bi termin »zakon« trebalo tumačiti, u suštinskom, a ne u formalnom smislu:

»26. Izraz u skladu sa zakonom u smislu člana 8 stav 2, zahtijeva prvo da osporena mjera treba imati neku osnovu u domaćem pravu, takođe i upućuje i na kvalitet zakona o kojem je riječ, zahtijevajući da mora biti dostupan osobi kojoj, štaviše, mora biti omogućeno da predvidi njegove posledice za nju i biti saglasan sa vladavinom prava.«

10.3. U predmetu Malone protiv Ujedinjenog Kraljevstva¹⁰ Evropski sud je dalje razvio pojam »zakonitosti« vezujući ga za zabranu zloupotrebe ovlašćenja izvršne vlasti :

»68. (...). Bilo bi protivno vladavini prava kada bi se diskreciona ovlašćenja izvršne vlasti izražavala u obliku neobuzdane moći. Stoga, zakon mora dovoljno jasno označiti granice svakog diskrecionog prava datog nadležnim organima i način njegovog vršenja, imajući u vidu zakoniti cilj dotične mjere, kako bi pojedincu pružila dovoljnu zaštitu od samovoljnog miješanja državnih organa.«

11. Iz navedenih stavova Evropskog suda proizilazi da bi propisi države ili pojedinačne mjere ograničenja ljudskih prava, u smislu Konvencije, bili ¹¹u skladu sa zakonom«, moraju biti dostupni, predvidljivi, zakon mora ukazati na obim diskrecionog prava povjerenog ovlašćenim organima i na dovoljno precizno formulisan način urediti korišćenje tog diskrecionog prava, radi pružanja odgovarajuće zaštite građanima od arbitrarnog

odlučivanja. Svrha svakog zakona, kojim se uređuje nadležnost i rad bilo kog državnog organa, u tom smislu, je određivanje njegovog djelokruga rada i granice njegovih ovlašćenja, postupak po kojem vrši poslove, kao i nadzor nad njegovim radom.

11.1. Ustavni sud je ocijenio da osporena odredba člana 101. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ne ispunjava standard zakonitosti, u smislu navedenih stavova Evropskog suda. Naime, osporenom odredbom Zakona korisniku penzija i novčanih naknada za tjelesno oštećenje ograničeno je pravo na isplatu neisplaćenih penzija i naknada zbog okolnosti koje je prouzrokovao, na najviše 12 mjeseci unazad, računato od dana prestanka djelovanja okolnosti, ukoliko korisnik podnese zahtjev za isplatu tih potraživanja. Zakonom, pri tom, nijesu definisane okolnosti koje može prouzrokovati korisnik zbog kojih bi mu mogla biti obustavljena isplata penzije i novčane naknade za tjelesno oštećenje, već je diskreciona ocjena tih okolnosti data Fondu penzijskog i invalidskog osiguranja Crne Gore. Na taj način, tom organu je omogućeno da »okolnosti koje je prouzrokovao korisnik« utvrđuju arbitrarno, po sopstvenom nahođenju, od slučaja do slučaja. Odredba zakona koja dopušta neizvjesnost u pogledu krajnjeg efekta, po ocjeni Ustavnog suda, ne može se smatrati odredbom koja je zasnovana na načelu vladavine prava, niti odredbom kojom je ustanovljeno načelo pravne izvjesnosti i predvidljivosti. Ustavni sud je, stoga, utvrdio da osporena odredba člana 101. Zakona i iz ovog razloga nije u saglasnost s načelom vladavine prava, kao najvišom vrijednosti ustavnog poretka (član 1. stav 2. i člana 145. Ustava).

12. Na osnovu iznijetih razloga odlučeno je kao u izreci.

II. Odluka o prestanku važenja odredbe člana 101. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju i o objavljivanju ove odluke, zasnovana je na odredbama člana 151. stav 2., člana 152. stav 1. Ustava Crne Gore i člana 51. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore.