Ustavni sud Crne Gore, u sastavu: predsjednik Budimir Šćepanović i sudije - Snežana Armenko, Dragana Đuranović, Milorad Gogić, Desanka Lopičić i Momirka Tešić, na osnovu odredaba člana 149. stav 1. tačka 1. Ustava Crne Gore, člana 48. tačka 1, člana 49. tač. 2. i 5, člana 52. stav 2. i člana 60. Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore („Službeni list Crne Gore“, broj 11/15), na sjednici od 24. oktobra 2023. godine, većinom glasova, donio je

Montenegro · Judiciary

Decision of the Constitutional Court of Montenegro

Odluka Ustavnog suda Crne Gore kojom se:

I UKIDA SE odredba člana 17. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni list Republike Crne Gore“, br. 54/03, 39/04, 79/04 i 47/07 i „Službeni list Crne Gore“, br. 79/08, 14/10, 78/10, 34/11, 66/12, 38/13, 61/13, 60/14, 10/15, 42/16, 55/16, 80/20, 145/21 i 86/22) i prestaje da važi danom objavljivanja ove odluke.

II Ustavni sud određuje da izvršenje ove odluke obuhvata i regulisanje pravne situacije koja će nastati nakon prestanka važenja neustavne odredbe iz stava I izreke ove odluke, na način da je Vlada Crne Gore dužna da u roku od jednog (1) mjeseca od dana objavljivanja ove odluke Ustavnog suda u „Službenom listu Crne Gore“, Skupštini Crne Gore podnese predlog zakona kojim će pravo na starosnu penziju osiguranika (muškarac, žena) urediti u skladu sa Ustavom, saglasno pravnim stavovima Ustavnog suda izraženim u ovoj odluci.

R J E Š E NJ E

III NE PRIHVATAJU SE inicijative za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredbe člana 17. stav 2. Zakona.

IV ODBACUJE SE zahtjev za obustavu primjene osporenih odredaba Zakona.

V ODBACUJE SE zahtjev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji donijetih na osnovu osporenih odredaba Zakona.

R J E Š E NJ E

III NE PRIHVATAJU SE inicijative za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredbe člana 17. stav 2. Zakona.

IV ODBACUJE SE zahtjev za obustavu primjene osporenih odredaba Zakona.

V ODBACUJE SE zahtjev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji donijetih na osnovu osporenih odredaba Zakona.

VI Ova odluka i rješenje objaviće se u „Službenom listu Crne Gore“.

Obrazloženje

I 1. Predlozima Jelene Ružičić i Muzafera Hadžajlića, sudija Upravnog suda Crne Gore, od 18. i 21. marta 2022. godine, pokrenut je postupak za ocjenu ustavnosti odredbe člana 17. stav 1. Zakona, označenog u izreci.

1.1. U predlogu sudije Jelene Ružičić, pored ostalog, navedeno je:

„(...) U predmetu ovog suda U. br. 3963/21 tužilja Svetlana Vujanović iz Podgorice podnijela je tužbu radi poništaja odluke Sudskog savjeta, broj 01-5378/21, od 03.08.2021. godine, kojom odlukom je tužilji, sudiji Vrhovnog suda Crne Gore, prestala funkcija dana 03.08.2021. godine, primjenom odredbe člana 121. stav 2. Ustava Crne Gore. Tom odredbom propisano je (...).

Odredbom člana 54. stav 1. tačka 1. Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore, propisano je da predlog za ocjenu saglasnosti zakona sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, odnosno drugih propisa i opštih akata sa Ustavom i zakonom, može da podnese sud ako se u postupku koji vodi postavi pitanje saglasnosti zakona, odnosno drugog propisa ili opšteg akta, koje u postupku pred sudom treba primijeniti, sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, odnosno sa Ustavom i zakonom.

U konkretnom slučaju radi se o ocjeni saglasnosti odredbe člana 17. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, odnosno sa odredbom člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju.

Spornom odredbom člana 17. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju propisano je (...).

Odredbom člana 8. stav 1. Ustava Crne Gore zabranjena je (...), dok je odredbom člana 17. stav 2. Ustava Crne Gore određeno (...). Odredbom člana 18. Ustava određeno je (...).

Odredbom člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda propisano je (...), dok je članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju propisano da (...).

Član 121. Ustava Crne Gore propisuje, u stavu 1, da je (...). Stavom 2. tog člana propisano je (...).

Imajući u vidu citirane odredbe Ustava Crne Gore, Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i Protokola broj 12 uz Konvenciju, pojavljuje se kao sporna primjena konkretne odredbe Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, budući da su različiti uslovi za ostvarivanje prava na starosnu penziju koji se odnose na godine života muškaraca i žena, što bi dovodilo do neravnopravnog položaja sudija s obzirom na pol, kada je u pitanju prestanak sudijske funkcije. Dakle, analizom citiranih zakonskih odredjenja, izvodi se zaključak da je položaj žena sudija u odnosu na muškarce sudije, nepovoljniji, što bi dovodilo do povrede prava na jednakost, odnosno svih naprijed navedenih ustavnih odredjenja i odredjenja Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Takođe se, primjenom sporne odredbe, postavlja pitanje povrede načela stalnosti sudijske funkcije iz člana 121. stav 1. Ustava Crne Gore, budući da bi svaka eventualna izmjena odredbe Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju u pogledu godina starosti, kao uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju, imala za posljedicu to da sudije prijevremeno prestanu da obavljaju svoju sudijsku funkciju, što bi moglo da naruši princip stalnosti sudijske funkcije.“

1.2. U predlogu sudije Muzafera Hadžajlića, pored ostalog, navedeno je:

„(...) U predmetu ovog suda U. br. 1468/22 tužilja Vesna Jovićević iz Podgorice podnijela je tužbu radi poništaja odluke Tužilačkog savjeta, broj 58/22, od 17.02.2022. godine, kojom odlukom je tužilji, državnoj tužiteljki u Višem državnom tužilaštvu u Podgorici, prestala funkcija dana 17.02.2022. godine, primjenom odredbe člana 103. stav 1. tačka 3. Ustava Crne Gore. Tom odredbom propisano je (...).

Spornom odredbom člana 17. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju propisano je (...).

Odredbom člana 8. stav 1. Ustava Crne Gore zabranjena je (...), dok je odredbom člana 17. stav 2. Ustava Crne Gore određeno (...). Odredbom člana 18. Ustava određeno je (...).

Odredbom člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda propisano je (...), dok je članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju propisano da (...).

Član 121. Ustava Crne Gore propisuje, u stavu 1, da je (...). Stavom 2. tog člana propisano je (...).

2. Sudski savjet podnio je podnesak označen kao predlog za ocjenu ustavnosti odredaba člana 17. st. 1. i 2. Zakona, označenog u izreci.

2.1. Ustavni sud je ocijenio da se podnijeti podnesak ne može smatrati predlogom kojim je pokrenut postupak, u smislu odredbe člana 54. stav 1. tačka 2. Zakona o Ustavnom sudu, već inicijativom, jer Sudski savjet nije drugi državni organ koji u svom radu primjenjuje Zakon, čije su odredbe člana 17. st. 1. i 2. osporene.1

2.1.1. U inicijativi je, pored ostalog, navedeno:

„(...) Odredbom člana 54. stav 1. tačka 2. Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore propisano je da prijedlog za ocjenu saglasnosti zakona sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, odnosno drugih propisa i opštih akata sa Ustavom i zakonom može da podnese drugi državni organ ako se radi o zakonu, odnosno drugom propisu ili opštem aktu koji taj organ primjenjuje u svom radu.

U konkretnom slučaju radi se o ocjeni zakonitosti odredbe člana 17. st. 1. i 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, koju odredbu Sudski savjet kao državni organ primjenjuje u svom radu i od čije zakonitosti zavisi u konačnom i zakonitost rada Sudskog savjeta Crne Gore.

Naime, spornom odredbom člana 17. st. 1. i 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju je propisano (...). Međutim, navedena odredba Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju:

1 Iz odredaba člana 128. stav 2. Ustava i člana 105. Zakona o sudskom savjetu i sudijama ("Službeni list Crne Gore, br. 11/15, 28/15. i 42/18) proizilazi da nastupanje nekih od razloga za prestanak sudijske funkcije, utvrđuju predsjednik suda za sudiju, predsjednik neposredno višeg suda za predsjednika suda, a Opšta sjednica Vrhovnog suda za predsjednika Vrhovnog suda, o čemu obavještavaju Sudski savjet, koji tek nakon toga, u roku od 30 dana od dana prijema obavještenja, donosi odluku kojom utvrđuje prestanak tih funkcija.

- nije u saglasnosti sa Ustavom Crne Gore - članom 8. stav 1, članom 17. stav 2. i članom 18. Ustava Crne Gore;

- nije u saglasnosti sa potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, odnosno sa odredbom člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju. (...).

Međutim, primjena citirane zakonske odredbe - člana 17. st. 1. i 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, vodila bi povredi navedenih ustavnih određenja, te povredi Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, što bi u konačnom imalo za posljedicu direktnu diskriminaciju sudija po različitim osnovima, i to kako sudija između sebe s obzirom na pol, tako i diskriminaciju sudija u odnosu na druge javne funkcionere, te u konačnom i diskriminaciju sudija u odnosu na druge državne službenike i namještenike.

Prije svega, u skladu sa spornom odredbom člana 17. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, osiguranik (u ovom slučaju sudija) stiče pravo na starosnu penziju kada navrši 66 godina života - muškarac, odnosno 64 godine života - žena i najmanje 15 godina staža osiguranja.

Primjena konkretne odredbe zakona dovodi do neravnopravnog položaja sudija s obzirom na pol, budući da su različiti uslovi za ostvarivanje prava na starosnu penziju zavisno od godina života. Naime, sudije muškog pola to svoje pravo ostvaruju sa 66 godina života, dok sudije ženskog pola to isto pravo ostvaruju sa 64 godine života.

Polazeći od činjenice da je prije svega Ustavom Crne Gore, a onda i Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda zabranjen bilo koji oblik diskriminacije, jasno je da bi primjena ove sporne odredbe upravo dovela do diskriminacije sudija s obzirom na pol. Naime, sudijama ženskog pola sudijska funkcija bi prestajala dvije godine ranije u odnosu na sudije muškog pola, a što svakako predstavlja diskriminaciju. Pri tome je posebno napomenuti, da se u konkretnom ne može raditi o pozitivnoj - afirmativnoj diskriminaciji, jer ona u ovom slučaju to nikako nije, već naprotiv o negativnoj, osnovom koje bi sudije ženskog pola bile prinuđene na odlazak u starosnu penziju ranije, samo iz prostog razloga što su žene. U svakom slučaju, pozitivna diskriminacija (za slučaj da je to bila namjera zakonodavca) može se postići drugačijim zakonskim rješenjima, kao npr. ostavljanjem mogućnosti izbora sudijama (ženskog pola) za odlazak u penziju sa 66 ili 64 godine života, a što je u konkretnom izostalo.

Sljedstveno izloženom, a cijeneći navedene razloge, jasno je da je na navedeni način povrijeđen i princip ravnopravnosti žene i muškarca i politike jednakih mogućnosti, koji princip je zagarantovan odredbom člana 18. Ustava Crne Gore.

Nadalje, pored diskriminacije koja proizlazi s obzirom na pol, primjena spornih odredbi Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju dovela bi i do diskriminacije u odnosu na sudije i druge javne funkcionere, s obzirom na funkciju koju navedena lica obavljaju.

Naime, odredbom člana 121. stav 2. Ustava Crne Gore je propisano (...). Dovodeći ovu odredbu Ustava u vezu sa spornom odredbom Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju - članom 17. st. 1. i 2, proizilazilo bi da sudijama danom ispunjavanja uslova za starosnu penziju prestaje sudijska funkcija, odnosno da sudije to svoje pravo ostvaruju sa 66 i 64 godine života, ili pak kada navrše 40 godina staža osiguranja i 61 godinu života.

Sa druge strane, nosioci drugih javnih funkcija, nemaju ograničenje u smislu prestanka funkcije ostvarivanjem uslova za starosnu penziju, već je, naprotiv, u odnosu na njih primjenjiv Zakon o državnim službenicima i namještenicima („Službeni list Crne Gore“, br. 2/18. i 34/19), kojim je u članu 122. stav 1. alineja 1. određeno da državnom službeniku, odnosno namješteniku radni odnos prestaje po sili zakona, kada navrši 67 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja - danom donošenja rješenja.

Dakle, analizom citiranih zakonskih određenja, izvodi se jasan zaključak da je položaj sudija u odnosu na ostale javne funkcionere daleko nepovoljniji, te bi da primjena spornih odredbi Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, stavljala u neravnopravan položaj sudije u odnosu na druge javne funkcionere prilikom ostvarivanja uslova za starosnu penziju, te na taj način dovela do direktne diskriminacije i po ovom osnovu, a što bi u konačnom i dovelo do povrede svih gore navedenih ustavnih određenja i određenja Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Pored navedenog, primjena odredbe člana 17. st. 1. i 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju dovela bi i do diskriminacije sudija i u odnosu na druge državne službenike i namještenike, a u prvom redu i na sudijske saradnike, savjetnike i druge zaposlene u sudu. Naime, kao što je to već prethodno objašnjeno, sudije bi shodno citiranoj zakonskoj odredbi pravo na penziju ostvarivale sa 64 (žene), odnosno 66 (muškarci) godina života. Sa druge strane, u odnosu na sudijske saradnike, savjetnike i druge državne službenike i namještenike primjenjiv je (kao uostalom i na javne funkcionere) Zakon o državnim službenicima i namještenicima, odnosno odredba člana 122. stav 1. alineja 1. tog zakona, što bi podrazumijevalo njihovo pravo da starosnu penziju ostvaruju sa 67 godina. Jasno je, dakle, da bi se i u ovoj situaciji radilo o direktnoj diskriminaciji sudija u odnosu i na navedena lica, ta bi primjena spornih odredbi dovela do svih prethodno navedenih povreda.

Nadalje, pored toga što bi primjena spornih zakonskih odredbi Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju vodila do diskriminacije sudija po različitim osnovima, primjena istih bi dovela do blokade, te otežanog rada sudova i sudstva u narednom periodu.

Naime, za slučaj da navedena odredba zaživi i da dobije svoju primjenu u praksi, to bi podrazumijevalo da gotovo 1/3 raspoloživog sudijskog kadra ostvaruje uslove za starosnu penziju.

Ako se pri tome ima u vidu odredba člana 105. stav 1. Zakona o Sudskom savjetu i sudijama ("Službeni list Crne Gore", br. 11/15, 28/15. i 42/18) kojom je određeno da kada nastupi neki od razloga za prestanak sudijske funkcije, o tome će Sudski savjet odmah obavijestiti (...), to je jasno da bi primjena spornih odredbi nužno dovela do blokade rada sudova gotovo odmah.

Sa druge strane, ne manje bitno je naglasiti da Sudski savjet Crne Gore, u skladu sa članom 44. Zakona o Sudskom savjetu i sudijama, donosi plan slobodnih sudijskih mjesta, na osnovu izvršene procjene potrebe za popunom sudijskih mjesta, a koja procjena se između ostalog vrši na osnovu procjene ispunjavanja uslova za odlazak u starosnu penziju.

U praksi bi to podrazumijevalo (uslijed primjene sporne odredbe Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju), odlazak u penziju sudija u najvećim sudskim instancama (Vrhovni sud Crne Gore, Apelacioni sud Crne Gore i viši sudovi), što bi dalje značilo, prelazak sudija nižih instanci u više, a što bi u konačnom dovelo do potrebe popunjavanja sudijskih mjesta u osnovnim sudovima Crne Gore, odnosno u svim nižim instancama. Sljedstveno izloženom, a pri činjenici da je shodno članu 54. Zakona o Sudskom savjetu i sudijama, kandidat za sudiju u osnovnim sudovima obavezan da završi inicijalnu obuku u trajanju od 18 mjeseci (pri čemu nisu uračunati zakonski rokovi za raspisivanje oglasa i sprovođenje testiranja i intervjua), ne može se ni pretpostaviti koliki je to vremenski period, a u kojem sudovi ne bi mogli raditi u svojim punim kapacitetima.

Sve navedeno dovodi do zaključka da bi primjena sporne odredbe člana 17. st. 1. i 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju dovela do diskriminacije koja je prethodno opisana, a time i povrede ustavnih odredbi, odredbi Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, blokade rada sudova u Crnoj Gori i negativnih posljedica po kadrovske kapacitete crnogorskog sudstva (a time i velikog broja neriješenih predmeta), a u krajnjem i do povrede principa nezavisnosti i samostalnosti sudstva koji je garantovan u članu 118. Ustava Crne Gore.

Da je podnošenje navedenog prijedloga za ocjenu saglasnosti spornih odredbi Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima opravdano, ukazuje i odluka Ustavnog suda u Sjevernoj Makedoniji, broj 114/24, od 29.06.2016. godine (Službeni vesnik RM, broj 134, od 21.07.2016. godine), (...) zakonska rješenja u regionu (Srbija, Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Slovenija) (...) i stav Evropskog suda u odnosu na Mađarsku i Poljsku za sličnu situaciju. (...).

Naime, Mađarska je pokušala da izmijeni svoje zakone i snizi starosnu granicu za odlazak u penziju sudija, tužilaca i notara sa 70 na 62 godine, ali je Evropski sud u svojoj odluci (C-286/12, EU: 2012:687) zaključio da je Mađarska na taj način povrijedila svoje obaveze iz direktive Savjeta Evropske Unije, te zaključio da obavezna prijevremena penzija sudija, tužilaca i notara predstavlja neopravdanu diskriminaciju po starosnoj dobi.

Takođe, u presudi Evropskog suda u odnosu na Poljsku (Komisija protiv Poljske C-192/18 EU:C:2019:924), sud je stanovišta da je Poljska prekršila zakone Evropske unije kada je snizila prag za odlazak sudija u penziju i uvela različite godine za penzionisanje za muškarce i žene zaključujući da je time povrijeđen Ugovor o funkcionisanju EU i odredbe Direktive o jednakosti muškaraca i žene. (...) sud je smatrao da je zakon (...) usvojio direktno diskriminatorske uslove zasnovane na polu (...), te odbio prigovor da se radi o pozitivnoj diskriminaciji (...).

Predlažemo (...) da Ustavni sud Crne Gore, shodno članu 63. Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore, obustavi primjenu spornih odredbi do konačne odluke Ustavnog suda po ovom prijedlogu, jer bi u suprotnom nastupile nesagledive negativne posljedice po kadrovske kapacitete crnogorskog sudstva."

2.1.1.1. Sudski savjet je nakon podnošenja inicijative, Ustavnom sudu podnio više podnesaka (urgencija) za prioritetno donošenje odluke u ovom predmetu i to: 26. januara, 4. marta, 8. aprila, 6. maja, 7. juna i 5. jula 2021. godine.

3. Stanka Vučinić, Petar Stojanović, Svetlana Vujanović, Lidija Ivanović, Dragica Vuković, Dragica Stojanović, Dragica Kovačević, Vesna Šćepanović, iz Podgorice, Senada Hasangić, iz Bijelog Polja, Miljana Pavlićević, iz Nikšića, Vesna Pavišić, iz Cetinja i Milovan Jovković, iz Žabljaka, podnijeli su inicijative za ocjenu ustavnosti odredaba člana 17. st. 1. i 2. Zakona, označenog u izreci.

3.1. U inicijativama, čija sadržina je, u suštini, identična, pored ostalog navedeno je:

„(...) Odredbom člana 17. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju čiju ustavnost osporavamo propisano je (...).

Navedene odredbe nijesu u saglasnosti sa Ustavom Crne Gore i to: članom 8. stav 1, članom 17. stav 2. i članom 18; kao ni sa potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, i to: članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju. (...)

Da je odredba člana 17. st. 1. i 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju u suprotnosti sa navedenim odredbama Ustava Crne Gore i pomenutim međunarodnim ugovorima, najbolje pokazuje primjena te odredbe u praksi. Naime, Sudski savjet je, primjenom osporavane odredbe člana 17. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju na XVI sjednici, održanoj dana 03.08.2021. godine, utvrdio prestanak sudijske funkcije ženama sudijama - podnositeljkama ove inicijative i zahtjeva, po osnovu navršene 64 godine života, a muškarcima sudijama po osnovu navršenih 66 godina života. Tako je sudijama ženama utvrđen prestanak sudijske funkcije, a time i radnog odnosa, 2 godine ranije nego muškarcima sudijama, a muškarcima sudijama godinu dana ranije nego ostalim osiguranicima koji shodno Zakonu o radu mogu obavljati profesionalnu djelatnost do 67 godina života.

Takođe, primjenjujući odredbu člana 17. stav 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju i njenim povezivanjem sa članom 121. stav 2. Ustava Crne Gore Sudski savjet onemogućava sudije da obavljaju sudijsku dužnost do navršene 67. godine života do kada ostali osiguranici u Crnoj Gori mogu obavljati svoju profesionalnu djelatnost, a time diskriminiše sudijsku profesiju.

Dakle, odredba člana 17. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju i njeno tehničko povezivanje sa odredbom člana 121. stav 2. Ustava Crne Gore diskriminiše žene sudije po osnovu pola u odnosu na muškarce sudije, a sudijsku profesiju u odnosu na ostale profesije, jer i sudijama muškarcima primjenom te odredbe onemogućava se obavljanje sudijske dužnosti nakon navršene 66. godine života. Takođe odredba člana 17. stav 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, diskriminiše sve sudije neovisno o polu jer ih onemogućava da čak nakon 61 godine života obavljaju sudijsku dužnost ukoliko imaju 40 godina staža osiguranja. Tako osporavane odredbe člana 17. st. 1. i 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju u praksi direktno povređuju odredbu člana 121. stav 1. Ustava Crne Gore koja garantuje stalnost sudijske funkcije, a odredbu člana 121. stav 2. Ustava Crne Gore koja je garant stalnosti sudijske funkcije pretvaraju u svoju suprotnost.

Iz navedenog jasno proizilazi da je primjenom odredbe člana 17. st. 1. i 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju povrijeđen član 8. stav 1. Ustava Crne Gore jer je došlo do neposredne negativne diskriminacije žena sudija po osnovu pola i neposredne negativne diskriminacije sudijske profesije u odnosu na ostale profesije; člana 18. Ustava Crne Gore jer je ravnopravnost žena i muškaraca otvoreno i grubo narušena i pogažena politika jednakih mogućnosti; kao i člana 17. stav 2. Ustava Crne Gore jer zbog osporavane odredbe žene i muškarci sudije nijesu jednaki pred zakonom, kao što nijesu ni sudije sa drugim osiguranicima iz drugih profesija.

Takođe, iz prethodnog je jasno i da je osporavana odredba suprotna i članu 14. Evropske konvencije i članu 1. Protokola 12 uz Konvenciju koji zabranjuju svaki vid diskriminacije po osnovu pola, a u pogledu ostvarivanja prava koja štiti Konvencija i koja zakon predviđa.

U kontekstu prednjeg takođe ukazujemo da je ova inicijativa opravdana i sa stanovišta prakse Suda pravde EU koji je u presudi Cresco investigation (C-193/17,EU:C:2019:43) dao jasne upute svim članicama EU, a time i državama koje su na putu pridruživanja, kako postupati u slučaju diskriminatorskih odredbi. Naime, Veliko vijeće Suda pravde EU nedvosmisleno u ovoj presudi navodi da je zabrana diskriminacije kao opšti princip dovoljna kako bi pojedinicima dodijelila pravo na koje se mogu pozvati u postupku u kom učestvuju. I kao najvažnije, ukazao je da su nacionalni sudovi obavezni da garantuju pravnu zaštitu od diskriminacije kako bi obezbijedili puno dejstvo zabrane diskriminacije i da moraju izuzeti iz primjene svaku diskriminatorsku odredbu nacionalnog prava, bez obaveze da zahtijevaju ili čekaju njeno ukidanje od strane zakonodavca.

Dakle, Evropski sud pravde je zaključio da sve dok država članica radi ponovnog uspostavljanja jednakog postupanja ne izmijeni svoje zakonodavstvo koje diskriminiše određene kategorije lica po osnovu jednakog tretmana zaposlenih, dužna je i onim zaposlenim koji su diskriminisani dodijeliti pravo koje imaju ostali, a koje im je uskraćeno diskriminatorskom normom (Sažetak ove presude objavljen je u Publikaciji "Sud pravde EU" za 2019. godinu, izdatoj od The Aire centra, Britanske ambasade u Podgorici i Vrhovnog suda - strana 117. i 118. pod naslovom Jednaki tretman zaposlenih i socijalna sigurnost).

Takođe, članicama koje su povrijedile obaveze iz Direktiva Savjeta EU, jer su utvrđivale obaveznu prijevremenu penziju sudija i tužilaca neopravdano ih diskriminišući po osnovu starosne dobi (Mađarska; odluka Suda pravde EU C-286/12, EU:2012:687) i uvele različiti starosni prag za odlazak sudija u penziju utvrđujući različite godine za

penzionisanje muškaraca i žena sudija (Komisija v. Poljske C-192/18 EU:C:2019:924), Sud pravde EU je ukazao da su time povrijeđeni i Ugovor o funkcionisanju EU i odredbe Direktive o jednakosti polova.

Na osnovu navedenog predlažemo da Ustavni sud Crne Gore donese rješenje kojim će pokrenuti postupak za ocjenu ustavnosti odredaba člana 17. st. 1. i 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni list Republike Crne Gore", br. 54/03, 39/04, 61/04, 79/04, 81/04, 29/05, 14/07. i 47/07 i "Službeni list Crne Gore", br. 12/07, 13/07, 79/08, 14/10, 78/10, 34/11, 39/11, 40/11, 66/12, 36/13, 38/13, 61/13, 6/14, 60/14, 10/15, 44/15, 42/16, 55/16. i 80/20.), koje glase „Osiguranik stiče pravo na starosnu penziju kad navrši 66 godina života (muškarac), odnosno 64 godine života (žena) i najmanje 15 godina staža osiguranja (stav 1.)" i "Osiguranik stiče pravo na starosnu penziju kad navrši 40 godina staža osiguranja i 61 godinu života."

Takođe, predlažemo da istim rješenjem Ustavni sud naredi obustavu izvršenja odluka Sudskog savjeta od 03.08.2021. godine, brojeva označenih u uvodu ove inicijative, kojima je utvrđen prestanak sudijske funkcije Stanki Vučinić, Petru Stojanoviću, Svetlani Vujanović, Lidiji Ivanović, Senadi Hasanagić, Miljani Pavlićević, Dragici Vuković, Dragici Stojanović, Dragici Kovačević, Vesni Šćepanović, Vesni Pavišić i Milovanu Jovkoviću, a to do donošenja odluke Ustavnog suda o predlogu za ocjenu ustavnosti odredaba člana 17 st. 1. i 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, jer bi u protivnom izvršenjem tih odluka nastupila nenadoknadiva šteta za podnosioce ove inicijative.

Nastupanje nenadoknadive štete dokazujemo sledećim razlozima:

Na XVII sjednici Sudskog savjeta, održanoj 16. avgusta 2021. godine, Sudski savjet je donio odluku da se raspišu oglasi, između ostalih, za šest sudija Vrhovnog suda Crne Gore, sedam sudijskih mjesta u višim sudovima, dva sudijska mjesta u Privrednom sudu Crne Gore, tri sudijska mjesta u Višem sudu za prekršaje Crne Gore. Istovremeno, Sudski savjet je donio odluku o raspisivanju internih oglasa za popunu po jednog sudijskog mjesta u Osnovnom sudu na Cetinju i Osnovnom sudu na Žabljaku.

Dokaz: Kopija obavještenja Sudskog savjeta sa internet stranice sudovi.me, u prilogu.

Raspisivanjem oglasa izvršiće se popuna sudijskih pozicija u sudovima u kojima smo mi obavljali sudijsku dužnost, tako da će ti sudovi biti bez upražnjenih sudijskih mjesta. Time bi se nama trajno i neotklonjivo onemogućilo da se, nakon odluke Ustavnog suda kojom bi se utvrdila nesaglasnost odredaba člana 17. st. 1. i 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju sa Ustavom, vratimo da obavljamo sudijsku dužnost koja nam je nezakonito i neustavno oduzeta odlukama Sudskog savjeta. Tako bi za nas nastupila neotklonjiva štetna posljedica, zbog čega u smislu člana 150. stav 3. Ustava i člana. 63. Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore zahtijevamo da Ustavni sud naredi da se obustavi izvršenje pojedinačnih akata - prethodno navedenih odluka Sudskog savjeta, do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o predlogu za ocjenu ustavnosti člana 17. st. 1. i 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju."

3.1.1. Podnosioci inicijative (Stanka Vučinić, Petar Stojanović, Svetlana Vujanović, Lidija Ivanović, Dragica Vuković, Dragica Stojanović, Dragica Kovačević, Vesna Šćepanović, Senada Hasanagić, Miljana Pavlićević i Vesna Pavišić) su, dana 4. oktobra 2021. godine i podnositeljka inicijative Svetlana Vujanović, dana 30. marta 2023. godine, Ustavnom sudu podnijeli predlog, odnosno urgenciju za prioritetno donošenje odluke u ovom predmetu.

4. Ustavni sud je, saglasno odredbama člana 50. Poslovnika Ustavnog suda Crne Gore², radi racionalnosti i vođenja jedinstvenog postupka i odlučivanja, spojio podneske - inicijative i predloge, jer se njima osporavaju iste odredbe, istog zakona.

5. Skupština Crne Gore nije dostavila odgovor na navode sadržane u inicijativi.

6. U mišljenju Vlade Crne Gore na navode sadržane u inicijativi, pored ostalog, navedeno je:

„(...) Iz navedenog proizlazi da je država ovlašćena da zakonom uredi sistem penzijskog i invalidskog osiguranja, kao i da u okviru istog uredi prava koja se obezbjeđuju u sistemu penzijskog i invalidskog osiguranja, uslove za njihovo sticanje, način njihovog ostvarivanja, krug osiguranika, organ koji o pravima iz penzijskog i invalidskog osiguranja odlučuje, postupak odlučivanja o pravima po ovom osnovu, sistem pravne zaštite, sistem finansiranja i druga pitanja od značaja za uređenje ove oblasti. Pri tome, Ustav ne postavlja nikakve zahtjeve u odnosu na uređivanje navedenih pitanja, već ih prepušta zakonodavcu. To znači da je zakonodavac ovlašćen da, uređujući sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti, zakonom uredi oblast penzijskog i invalidskog osiguranja, što obuhvata i ovlašćenje da se zakonom propišu prava i obaveze po osnovu ovog osiguranja, kao i uslovi i način njihovog ostvarivanja. Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju propisano je da su prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja lična prava i da se ne mogu prenositi na drugo lice (član 5. stav 1), kao i da se postupak za ostvarivanje prava na starosnu penziju pokreće na zahtjev osiguranika (član 82. stav 1). Dakle, od volje osiguranika zavisi da li će podnijeti zahtjev za ostvarivanje prava na penziju i od kog datuma. Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju ne reguliše pitanja prestanka radnog odnosa po sili zakona, prestanka funkcije odnosno službeničkog odnosa i sl, već se ta pitanja uređuju drugim propisima. Stoga se ne može dovoditi u pitanje ustavnost odredbi Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju u odnosu na pitanje prestanka sudijske funkcije jer to pitanje uopšte nije predmet penzijskog sistema odnosno Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju. Propisivanjem niže starosne granice za ostvarivanje prava na starosnu penziju za žene u odnosu na muškarce predstavlja mjeru pozitivne diskriminacije žena u cilju zaštite žena zbog njihovih bioloških funkcija (prije svega materinstva), pri čemu žene osiguranice same odlučuju da li će koristiti ovo pravo. Takođe, propisivanjem uslova za sticanje prava na starosnu penziju na navedeni način nije povrijeđeno pravo građana na jednakost i ravnopravnost jer se ti uslovi odnose jednako na sve građane koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji, odnosno na sve koji te uslove ispunjavaju. (...)."

² „Službeni list Crne Gore", broj 7/16.

7. Osporenim odredbama člana 17. st. 1. i 2. Zakona propisano je:

„IV PRAVA IZ PENZIJSKOG I INVALIDSKOG OSIGURANJA 1. STAROSNA PENZIJA Član 17. Osiguranik stiče pravo na starosnu penziju kad navrši 66 godina života (muškarac), odnosno 64 godine života (žena) i najmanje 15 godina staža osiguranja. Osiguranik stiče pravo na starosnu penziju kad navrši 40 godina staža osiguranja i 61 godinu života."

8. Ustavni sud je: nakon razmatranja sadržine osporene odredbe člana 17. stav 1. Zakona, sadržine predloga i inicijativa za ocjenu njene ustavnosti, u kojima su, u suštini, navedeni isti razlozi osporavanja te odredbe, utvrdio da odredba člana 17. stav 1. Zakona nije u saglasnosti s Ustavom i da su se stekli uslovi za njeno ukidanje; nakon razmatranja sadržine osporene odredbe člana 17. stav 2. Zakona, utvrdio da nema osnova za pokretanje postupka za ocjenu njene ustavnosti; i utvrdio da su se stekli uslovi za odbacivanje zahtjeva za obustavu primjene osporenih odredaba člana 17. st. 1. i 2. Zakona i pojedinačnih akata i radnji donijetih na osnovu tih odredaba Zakona.

9. Za odlučivanje u ovom predmetu pravno relevantne su odredbe sljedećih propisa:

Ustava Crne Gore:

„DIO PRVI OSNOVNE ODREDBE Država Član 1. stav 2. Crna Gora je građanska, demokratska, ekološka i država socijalne pravde, zasnovana na vladavini prava. Zabrana diskriminacije Član 8. st. 1. i 2. Zabranjena je svaka neposredna ili posredna diskriminacija, po bilo kom osnovu. Neće se smatrati diskriminacionim propisi i uvođenje posebnih mjera koji su usmjereni na stvaranje uslova za ostvarivanje nacionalne, rodne i ukupne ravnopravnosti i zaštite lica koja su po bilo kom osnovu u nejednakom položaju. Pravni poredak

Član 9. Potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava sastavni su dio unutrašnjeg pravnog poretka, imaju primat nad domaćim zakonodavstvom i neposredno se primjenjuju kada odnose uređuju drukčije od unutrašnjeg zakonodavstva. Zakonodavstvo Član 16. tač. 1. i 5. Zakonom se, u skladu sa Ustavom, uređuju: 1) način ostvarivanja ljudskih prava i sloboda, kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje; 5) druga pitanja od interesa za Crnu Goru. DIO DRUGI LJUDSKA PRAVA I SLOBODE 1. ZAJEDNIČKE ODREDBE Osnov i jednakost Član 17. stav 2. Svi su pred zakonom jednaki, bez obzira na bilo kakvu posebnost ili lično svojstvo. Rodna ravnopravnost Član 18. Država jemči ravnopravnost žene i muškarca i razvija politiku jednakih mogućnosti. 4. EKONOMSKA, SOCIJALNA I KULTURNA PRAVA I SLOBODE Socijalno osiguranje Član 67. stav 1. Socijalno osiguranje zaposlenih je obavezno. DIO TREĆI UREĐENJE VLASTI 5. SUD Načela sudstva Član 118. st. 1. i 2. Sud je samostalan i nezavisan. Sud sudi na osnovu Ustava, zakona i potvrđenih i objavljenih međunarodnih ugovora. Stalnost funkcije Član 121. st. 1. i 2. Sudijska funkcija je stalna. Sudiji prestaje funkcija ako to sam zatraži, kada ispuni uslove za ostvarivanje prava na starosnu penziju i ako je osuđen na bezuslovnu kaznu zatvora. Sudski savjet Član 126. Sudski savjet je samostalan i nezavisan organ koji obezbjeđuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija. DIO PETI USTAVNOST I ZAKONITOST Saglasnost pravnih propisa Član 145. Zakon mora biti saglasan sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima, a drugi propis mora biti saglasan sa Ustavom i zakonom. DIO ŠESTI USTAVNI SUD CRNE GORE Nadležnost Član 149. stav 1. tačka 1. Ustavni sud odlučuje: 1) o saglasnosti zakona sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima."

Amandmana I do XVI na Ustav Crne Gore („Službeni list Crne Gore“, broj 38/13):

„AMANDMAN IX stav 1. tačka 6.

Sudski savjet:

6) utvrđuje prestanak sudijske funkcije.

AMANDMAN XI stav 4. tačka 3.

Tužilački savjet:

3) utvrđuje prestanak funkcije rukovodilaca državnih tužilaštava i državnih tužilaca.”

Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima („Službeni list SFRJ“, broj 7/71)³:

„TREĆI DIO Član 26.

Sva lica jednaka pred zakonom i imaju pravo bez ikakve diskriminacije na podjednaku zaštitu zakona. U tom smislu, zakon mora da zabranjuje svaku diskriminaciju i da obezbijedi svim licima podjednaku i uspješnu zaštitu protiv svake diskriminacije, naročito u pogledu rase, boje, pola, jezika, vjere, političkog ili drugog ubjeđenja, nacionalnog ili socijalnog porijekla, imovnog stanja, rođenja ili svakog drugog stanja.”

Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima („Službeni list SFRJ“, broj 7/71)⁴:

„DRUGI DIO Član 2. tačka 2.

2. Države članice ovog pakta se obavezuju da garantuju da će sva prava koja su u njemu formulisana biti ostvarivana bez ikakve diskriminacije zasnovane na rasi, boji, polu, jeziku, vjeri, političkom mišljenju ili kakvom drugom mišljenju, nacionalnom ili socijalnom porijeklu, imovinskom stanju, rođenju ili kakvoj drugoj okolnosti.

Član 3.

Države članice ovog pakta obavezuju se da osiguraju jednako pravo muškarcima i ženama da uživaju sva ekonomska, socijalna i kulturna prava koja su nabrojana u ovom paktu.”

Konvencije o eliminisanju svih oblika diskriminacije žena („Službeni list SFRJ - Međunarodni ugovori“, broj 11/81. i „Službeni list SRJ - Međunarodni ugovori“, broj 13/02)⁵:

„DIO I Član 2. tačka a)

Države članice osuđuju diskriminaciju žena u svim vidovima, saglasne su da sprovode svim odgovarajućim sredstvima koja im stoje na raspolaganju i bez odlaganja, politiku otklanjanja diskriminacije žena i radi toga se obavezuju:

a) da unesu princip ravnopravnosti muškaraca i žena u svoje nacionalne ustave ili odgovarajuće zakone, ako to već nisu učinile, kao i da obezbijede, zakonskim ili drugim odgovarajućim mjerama, praktičnu primjenu tog principa.

Član 4. stav 1.

Usvajanje posebnih privremenih mjera od strane država članica, čiji je cilj da se ubrza ostvarenje ravnopravnosti muškaraca i žena de facto, ne smatra se diskriminacijom kako je definisana u ovoj konvenciji, ali ne smije ni na koji način imati za posljedicu nejednaka ili različita mjerila, a ove mjere će prestati da važe kada se ostvari cilj da se svima pruže jednake mogućnosti i tretman.

DIO III Član 11. stav 1. tačka e)

Države članice preduzimaju sve podesne mjere radi eliminisanja diskriminacije žena u oblasti zapošljavanja kako bi se na osnovi ravnopravnosti muškaraca i žena obezbijedila jednaka prava, a posebno: (e) pravo na socijalnu zaštitu, posebno u slučaju odlaska u penziju, nezaposlenosti, bolesti, invalidnosti, starosti i druge nesposobnosti za rad, kao i pravo na plaćeno odsustvo.”

³ International Covenant on Civil and Political Rights ICCPR, usvojen od strane Generalne skupštine Ujedinjenih nacija 19. septembra 1966. godine i stupio na snagu 23. marta 1976. godine.

⁴ Usvojen i otvoren za potpisivanje i ratifikovanje ili pristupanje rezolucijom Generalne skupštine Ujedinjenih nacija 2200A (XXI) od 16. decembra 1966. godine. Stupio na snagu 3. januara 1976. godine, u skladu sa članom 27.

⁵ Odobrena i predložena za potpis, ratifikaciju i pristupanje Rezolucijom Generalne skupštine 34/180, od 18. decembra 1979, stupila na snagu 3. decembra 1981. godine, u skladu sa članom 27 (1).

Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG - Međunarodni ugovori“, br. 9/03. i 5/05):

„DIO I PRAVA I SLOBODE Član 14. Zabrana diskriminacije

Uživanje prava i sloboda predviđenih ovom konvencijom osigurava se bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status.”

Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju:

„Član 1. Opšta zabrana diskriminacije

1. Svako pravo koje zakon predviđa ostvarivaće se bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, vjeroispovijesti, političkom i drugom uvjerenju, nacionalnom ili društvenom porijeklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu.

2. Javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovima kao što su oni pomenuti u stavu 1.”

Povelje o osnovnim pravima Evropske unije (2007/C303/01)⁶:

“NASLOV III JEDNAKOST Član 20. Pravo na jednakost

Sva lica su jednaka u pravima.

Član 21. tačka 1. Nediskriminacija

1. Zabranjena je svaka diskriminacija zasnovana, naročito, na polu, rasi, boji, etničkoj ili socijalnoj pripadnosti, genetskim karakteristikama, jeziku, religiji ili uverenju, političkom ili bilo kojem drugom mišljenju, pripadnosti nacionalnoj manjini, imetku⁷, rođenju, hendikepiranosti, starosti ili seksualnoj orijentaciji.

Član 23. stav 1. Jednakost između muškaraca i žena

Jednakost između muškaraca i žena mora biti osigurana u svim oblastima, uključujući i oblast zapošljavanja, rada i plaćanja.”

⁶ Sačinjena u Strazburu, 12. decembra 2007. godine.

⁷ Na francuskom jeziku: la fortune, na njemačkom jeziku: des Vermogens.

Ugovora o Evropskoj uniji⁸:

“GLAVA I Zajedničke odredbe Član 3. tačka 3. stav 2. (Raniji član 2. EUE⁹)

Unija se bori protiv društvene isključenosti i diskriminacije i podstiče socijalnu pravdu i zaštitu, ravnopravnost žena i muškaraca, solidarnost između generacija i zaštitu prava djeteta.”

Ugovora o funkcionisanju Evropske unije¹⁰:

“DIO PRVI GLAVA II ODREDBE OPŠTE PRIMJENE Član 8. (raniji član 3. stav 2. UEZ¹¹)

U svim svojim aktivnostima Unija nastoji da otkloni nejednakosti i podstakne ravnopravnost muškaraca i žena.

Član 10.

Prilikom utvrđivanja i sprovođenja svojih politika i aktivnosti, Unija nastoji da se bori protiv diskriminacije po osnovu pola, rase ili etničkog porijekla, vjeroispovijesti ili uvjerenja, invalidnosti, starosne dobi ili seksualne orijentacije.”

Direktive Savjeta Evropske unije, 79/7/EEC, od 19. decembra 1978. godine, o progresivnoj implementaciji principa jednakog tretmana za muškarce i žene po pitanjima socijalnog osiguranja¹²:

„Član 1.

Cilj ove Direktive je postupno sprovođenje, u području socijalne sigurnosti i drugim elementima socijalne zaštite predviđenim u članu 3, načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pitanjima socijalne sigurnosti, u daljem tekstu „načelo jednakog postupanja”.

Član 3. tačka 1. podtačka a) alineja 3

1. Ova Direktiva primjenjuje se na:

a) zakonske sisteme koji pružaju zaštitu od sljedećih rizika:

- starost.”

Full text is available after log in

Decision of the Constitutional Court of Montenegro

Odluka Ustavnog suda Crne Gore kojom se:

R J E Š E NJ E

R J E Š E NJ E

Obrazloženje

Continue exploring the document without limits

Related documents

Document metadata

Odluka Ustavnog suda Crne Gore kojom se:

R J E Š E NJ E

R J E Š E NJ E

Obrazloženje

Continue exploring the document without limits

Related documents