Decision on establishing the state ownership policy

U ovom poglavlju se navodi svrha politike državnog vlasništva, predviđaju kriterijumi koji opravdavaju državno vlasništvo u Crnoj Gori, opisuje model državnog vlasništva za koji se Crna Gora opredijelila i ističu uloge i odgovornosti državnih organa uključenih u nadzor nad privrednim društvima u državnom vlasništvu (u daljem tekstu: državna preduzeća).

Vlada Crne Gore je započela sveobuhvatnu reformu postupanja u oblasti državnog vlasništva u cilju poboljšanja učinka državnih preduzeća (DP) i jačanja doprinosa državnih preduzeća ekonomskom razvoju, konkurentnosti i stvaranju nove vrijednosti. U fokusu ove reforme je profesionalizacija postupanja u vezi sa državnim vlasništvom, implementacija visokih standarda korporativnog upravljanja u državnim preduzećima u skladu sa Smjernicama OECD-a o korporativnom upravljanju državnim preduzećima uključujući i izradu posebnog zakona o upravljanju privrednim društvima u vlasništvu države. Reformom se nastoji osigurati jedinstveniji pristup nadzoru nad državnim preduzećima u cilju rješavanja izazova koji se odnose na upravljanje takvim preduzećima, uključujući fragmentisanu kontrolu DP, pitanja transparentnosti i nedosljednu odgovornost kako samih preduzeća, tako i državnih institucija kao nosioca vlasničkih funkcija.

Centralni element reforme je uspostavljanje posebne organizacione jedinice za koordinaciju vlasništva u Ministarstvu finansija, čime se poboljšava komunikacija, strateško usklađivanje i kohezija između subjekata koji vrše nadzor nad državnim preduzećima.

Primarni cilj crnogorske Politike državnog vlasništva jeste da obezbijedi strukturisani okvir koji jasno definiše ulogu države kao vlasnika državnih preduzeća i navede očekivanja države kao vlasnika. Tim okvirom se prednost daje transparentnosti, odgovornosti i usklađenosti sa ekonomskim i društvenim prioritetima Crne Gore, uključujući održivi razvoj, ekonomski rast i javnu dobrobit. Politika je osmišljena u pravcu maksimalnog dugoročnog stvaranja vrijednosti državnih preduzeća, istovremeno osiguravajući da njihove aktivnosti doprinose širim društveno-ekonomskim ciljevima, kao što su otvaranje novih radnih mjesta, regionalni razvoj i pružanje kvalitetnih javnih usluga.

Državna preduzeća u Crnoj Gori su aktivna u sektorima koji su ključni za privredni razvoj države, uključujući energetiku, turizam, saobraćaj i dr. Ta preduzeća čine sastavni dio pružanja osnovnih usluga i upravljanja strateškim sredstvima koja značajno doprinose crnogorskom BDP-u i zapošljavanju. Primjera radi, samo sektor turizma čini značajan udio u BDP-u, pri čemu mnoga državna preduzeća doprinose razvoju infrastrukture i usluga širom države. Slično tome, energetski sektor podržava kako industrijski, tako i regionalni razvoj, te služi kao ključni pokretač ekonomskih aktivnosti širom Crne Gore.

Međutim, ekstenzivno prisustvo državnih preduzeća u sistemski i ekonomski važnim sektorima dovelo je i do određenih izazova, uključujući poremećaje tržišta, konkurentske neravnoteže i probleme koji proizilaze iz lošeg finansijskog i operativnog rezultata mnogih državnih preduzeća.

Takve neefikasnosti često dovode do povećanih troškova, ograničenog nivoa inovacija i smanjenog kvaliteta usluga, uključujući i konkurentne sektore u kojima bi učešće privatnog sektora moglo dovesti do poboljšanja. Dominacija državnih preduzeća sa lošim rezultatima na određenim tržištima takođe ograničava mogućnosti za privatne investicije, što sprječava ekonomsku diversifikaciju i ometa rast malih i srednjih preduzeća (MSP) u Crnoj Gori.

Reformom koja je u toku nastoje se riješiti ovi izazovi optimizovanjem učešća države u ekonomiji, usklađivanjem poslovanja portfelja državnih preduzeća sa strateškim ekonomskim ciljevima i osiguravanjem da državno vlasništvo nad preduzećima bude opravdano jasnim ekonomskim i/ili društvenim kriterijumima. Takav pristup je u skladu sa OECD-ovim principima konkurentske neutralnosti, sa ciljem da se podstaknu jednaki uslovi za sve učesnike na tržištu, a da se istovremeno osigura da državna preduzeća doprinose dugoročnim razvojnim ciljevima države.

Politika daje jasne smjernice za vlasništvo nad ovim preduzećima i upravljanje tim preduzećima, uključujući postavljanje očekivanja u pogledu ostvarivanja određenih rezultata, redovno praćenje i ocjenjivanje njihovog rada kako bi se osigurala usklađenost sa nacionalnim i lokalnim prioritetima, te promovisala transparentnost u finansijskom izvještavanju i načinu upravljanja.

Politika državnog vlasništva primjenjuje se na sva preduzeća u kojima Država Crna Gora, preko Vlade Crne Gore ima većinski udio u kapitalu ili na drugi način vrši kontrolu u skladu sa zakonom kojim se uređuju privredna društva i zakonom kojim se uređuje upravljanje privrednim društvima u vlasništvu države. Sve relevantne odredbe ove politike shodno se primjenjuju i za zavisna društva u skladu sa zakonom o upravljanju privrednim društvima u vlasništvu države. Odredbe ove politike primjenjuju se u obimu utvrđenom zakonom i na manjinska preduzeća. Odredbe ove politike, osim u dijelu koji se odnosi na sprovođenje politike državnog vlasništva važe i za preduzeća pod većinskom kontrolom lokalnih samouprava.

Vlada je u skladu sa Zakonom propisala određivanje najprikladnije pravne forme za organizaciju preduzeća u državnom vlasništvu, čime se obezbjeđuje usklađenost sa standardima korporativnog upravljanja i strateškim ciljevima državnog vlasništva.

Ujednačavanjem nadzora nad državnim preduzećima, Crna Gora ima za cilj da osigura da državno vlasništvo, bilo na centralnom ili na lokalnom nivou, podržava javni interes uz promovisanje efikasnosti i smanjenje fiskalnih rizika. Takav sveobuhvatni pristup osigurava dosljednost u upravljanju svim državnim preduzećima, čime se podstiče jedinstven standard odgovornosti i strateškog pristupa.

U skladu sa dobrom međunarodnom praksom, država nastoji da uspostavi fleksibilan i srazmjeran pristup primjeni pravila upravljanja i objelodanjivanja podataka na državna preduzeća, uzimajući u obzir specifične karakteristike preduzeća.

Zakonski okvir kojim se regulišu pitanja vezana za državna preduzeća služi kao važan temelj za takva preduzeća, a takođe je važan za efektivnu implementaciju Politike državnog vlasništva.

U skladu sa dobrom međunarodnom praksom, ključni princip koji leži u osnovi pristupa Vlade Crne Gore državnom vlasništvu je da državna preduzeća u najvećoj mogućoj mjeri podliježu istim zakonima, propisima i poreskim zahtjevima kao i privatna preduzeća. Važeći zakoni uključuju prvenstveno opšti Zakon o privrednim društvima, kao i Zakon o računovodstvu i Zakon o reviziji koji se primjenjuju na privredna društva u privatnom vlasništvu. U kontekstu tekuće reforme državnih preduzeća, Skupština Crne Gore je usvojila Zakon o upravljanju privrednim društvima u vlasništvu države čiji je fokus prvenstveno na to kako država vrši svoje vlasničke i nadzorne odgovornosti u odnosu na državna preduzeća, ali i koji definiše očekivanja države u vezi sa upravljanjem državnim preduzećima i praksama objelodanjivanja podataka. Ta očekivanja su komplementarna sa zahtjevima već postavljenim u opštem Zakonu o privrednim društvima i drugim zakonima koji se primjenjuju na državna preduzeća na osnovu njihovog statusa registrovanih privrednih društava. Na primjer, novim Zakonom o upravljanju privrednim društvima u vlasništvu države su razjašnjene preferencije vlasnika državnih preduzeća u pogledu načina upravljanja državnim preduzećima (tj. struktura organa društva i komisija) tako što će se zahtijevati da akcionarska društva u državnom vlasništvu uspostave dvodomni sistem upravljanja.

U poglavlju 10 ove Politike razmatraju se aspekti zakonskog okvira koji se odnose na implementaciju.

Crna Gora se opredijelila za koordinisani model vršenja vlasničke funkcije u privrednim društvima u vlasništvu države, u skladu sa zakonom kojim se uređuje upravljanje privrednim društvima u vlasništvu države. Koordinisano upravljanje sprovodi se preko Ministarstva finansija, koje te poslove obavlja preko posebne organizacione jedinice nadležne za koordinaciju vlasništva. Ministarstvo finansija, u saradnji sa nadležnim ministarstvima i drugim subjektima u smislu zakona o upravljanju privrednim društvima u vlasništvu države obavlja poslove koji se odnose na postavljanje jasnih ciljeva i očekivanja u pogledu ostvarenja rezultata, praćenje njihovog finansijskog poslovanja i učinka, obezbjeđivanje usklađenosti njihovog poslovanja sa ovom politikom državnog vlasništva, kao i nacionalnim, ekonomskim i fiskalnim ciljevima, (razrada standarda vlasništva i upravljanja koje će primjenjivati svi crnogorski subjekti državnog vlasništva, praćenje usklađenosti sa standardima upravljanja). Koordinisani model upravljanja zasniva se na jasnoj podjeli nadležnosti između Ministarstva i drugih subjekata uključenih u vršenje vlasničke funkcije, sa ciljem obezbjeđivanja efikasnog, transparentnog i odgovornog upravljanja, kao i smanjenja preklapanja u nadležnostima. Koordinisani model upravljanja je osmišljen tako da olakša profesionalniji pristup u obavljanju funkcije vlasništva i da poboljša kapacitet države da vrši strateški nadzor, omogućavajući joj da pravovremeno odgovori na promjenljive tržišne uslove i javne potrebe. Pored navedenog, država uspostavlja i Komisiju za izbor kao centralizovani mehanizam odgovoran za sprovođenje postupka selekcije i rangiranje kandidata, čime se obezbjeđuje imenovanje profesionalnih i kompetentnih članova organa upravljanja u privrednim društvima u vlasništvu države.

U ovom poglavlju se postavljaju glavni kriterijumi i ciljevi državnog vlasništva, uključujući uslove koji opravdavaju učešće države u privredi kroz direktno vlasništvo, te definišu ciljevi koje država želi da postigne svojim učešćem.

Glavna svrha državnog vlasništva je stvaranje vrijednosti za društvo. Državno vlasništvo predstavlja jedan od instrumenata kojima država raspolaže u ostvarivanju javnih politika, pri čemu ne mora uvijek predstavljati najefikasnije niti najefektivnije rješenje. Uvažavajući ovo, Politikom državnog vlasništva definišu se posebna obrazloženja ili kriterijumi za državno vlasništvo u Crnoj Gori, i to:

• Efikasna isporuka javnih dobara i usluga: Tamo gdje rješenja privatnog sektora nisu izvodljiva ili optimalna, državno vlasništvo može osigurati pružanje osnovnih usluga koje su od vitalnog značaja za dobrobit stanovništva, kao što su javne komunalne usluge, zdravstvena zaštita i saobraćajna infrastruktura. Ove usluge često karakteriše njihov značaj za društvo i njihova uloga u promovisanju jednakog pristupa.

• Ispravljanje tržišnih neuspjeha: Kada tržište ne obezbjeđuje pružanje dobara ili usluge efikasno ili pravično, država može intervenisati putem državnog vlasništva kako bi nadomjestila nedostatke tržišta. To je posebno važno u sektorima kao što su razvoj obnovljivih izvora energije, gdje su potrebna javna ulaganja da bi se stimulisao rast i ispunili nacionalni klimatski ciljevi.

• Djelovanje prirodnih monopola: U sektorima u kojima tržišne okolnosti ograničavaju konkurenciju, kao što su prenos električne energije i javni prevoz, državno vlasništvo pomaže u održavanju pristupačnosti i sprečavanju tržišnih zloupotreba koje bi mogle proizaći iz privatnih monopola. Takvim pristupom se želi izbjeći volatilnost cijena i osigurati stabilan pristup ključnim uslugama.

• Podrška ekonomskim i strateškim ciljevima: Državno vlasništvo igra ključnu ulogu u unapređenju strateških ciljeva Crne Gore, kao što su promovisanje regionalnog razvoja, podsticanje inovacija i obezbjeđivanje nacionalne bezbjednosti. Državna preduzeća u strateškim sektorima koriste se za podršku planovima ekonomskog razvoja zemlje, a bave se oblastima u kojima su ulaganja privatnog sektora moguće nedovoljna.

• Društveno odgovorni razlozi: Društveno odgovorni razlozi koji mogu opravdati državno vlasništvo naročito se odnose na zaštitu životne sredine, razvoj sjevernog regiona Crne Gore u skladu sa propisima kojima se uređuje regionalni razvoj, obrazovanje, kulturu, socijalnu i zdravstvenu zaštitu. Ovi razlozi mogu uključivati i podsticanje održivih praksi i upravljanja životnom sredinom podržavanjem projekata obnovljivih izvora energije, smanjenjem emisije ugljenika i odgovornim upravljanjem prirodnim resursima.

Država će se suzdržati od posjedovanja preduzeća u sektorima u kojima bi učešće privatnog sektora vjerovatno dovelo do boljih rezultata u smislu tržišne efikasnosti i efikasnosti samog preduzeća, inovacija ili finansijske održivosti. Kada postoji konkurentno tržišno okruženje i privatna preduzeća mogu djelotvorno da zadovolje potrebe potrošača, državno vlasništvo može gušiti konkurenciju i ometati ekonomski rast. U takvim slučajevima, država Crna Gora će izbjeći vlasništvo u sektorima u kojima bi privatna preduzeća mogla efikasnije proizvoditi robu ili pružati usluge. U tom smislu, opredjeljenje države je da raspoložive državne resurse dodijeli oblastima sa najvećim uticajem na javni interes.

Cilj Crne Gore je da ovu Politiku vlasništva u najvećoj mjeri uskladi sa Smjernicama OECD-a o korporativnom upravljanju državnim preduzećima (Smjernice OECD-a), koje postavljaju međunarodna referentna mjerila za transparentnost, odgovornost i efikasnost u vlasništvu i upravljanju državnim preduzećima. Konkretno, ostvarivanje državnog vlasništva treba da teži sljedećim ciljevima, usklađenim sa standardima OECD-a i strateškim prioritetima Vlade Crne Gore:

1. Unapređenje korporativnog upravljanja i odgovornosti: Državna preduzeća moraju da sprovode visoke standarde korporativnog upravljanja kako bi se razjasnile odgovarajuće uloge vlasnika, organa upravljanja i menadžmenta, te kako bi se osigurala odgovornost za ostvarenje rezultata. Ovo uključuje i obezbjeđivanje profesionalnog i nezavisnog sastava organa upravljanja, kao i jasno definisanje i praćenje učinka kroz mjerljive ciljeve. Preduzeća u državnom vlasništvu takođe moraju usvojiti visoke standarde finansijskog izvještavanja i javnog objelodanjivanja, osiguravajući time da njihovo poslovanje bude otvoreno za kontrolu. Takva transparentnost pomaže u jačanju povjerenja javnosti u državna preduzeća, te osigurava da ona snose odgovornost ne samo prema državi, već i prema građanima Crne Gore, koji su krajnji vlasnici državnih preduzeća.

2. Postizanje finansijske održivosti i operativne efikasnosti: Država ima za cilj da osigura da državna preduzeća posluju na finansijski održiv način, balansirajući potrebu za pružanjem javnih usluga sa ciljem smanjenja fiskalnih rizika. Postavljanjem jasnih ciljeva ostvarenja finansijskih rezultata, Crna Gora podstiče državna preduzeća da efikasno posluju, čime se na minimum svodi opterećenje državnog budžeta. To uključuje mjere za poboljšanje upravljanja troškovima i optimizaciju operativnih procesa u cijelom portfelju državnih preduzeća.

3. Ispunjavanje obaveza pružanja javnih usluga: Mnoga državna preduzeća imaju zadatak da ispune specifične obaveze pružanja javnih usluga koje su kritične za dobrobit društva. Te obaveze često podrazumijevaju obezbjeđivanje univerzalnog i priuštivog pristupa osnovnim uslugama, kao što su električna energija i saobraćaj. Posjedovanjem preduzeća u ovim sektorima, država nastoji da osigura da se te usluge isporučuju efektivno i efikasno, uključujući i regione u kojima privatnim pružaocima usluga možda nije isplativo da rade.

4. Integrisanje ciljeva održivosti: Crna Gora je opredijeljena da osigura da njena državna preduzeća doprinose širim ciljevima održivosti, uključujući zaštitu životne sredine, rodnu ravnopravnost i poštovanje rada i ljudskih prava. Ovo uključuje integraciju održivih praksi u poslovanje državnih preduzeća, kao što je usvajanje energetski efikasnih tehnologija i smanjenje uticaja na životnu sredinu. Država posmatra državna preduzeća kao ključni instrument za unapređenje nacionalnih klimatskih ciljeva, uključujući postavljanje specifičnih ciljeva za emisije ovih preduzeća, čime se njihove aktivnosti usklađuju sa obavezama Crne Gore prema međunarodnim sporazumima o zaštiti životne sredine.