Rulebook on the methodology of risk analysis in the performance of control in public procurement procedures

Ovim pravilnikom uređuje se metodologija analize rizika u vršenju kontrole u postupcima javnih nabavki.

Izrazi koji se u ovom pravilniku koriste za fizička lica u muškom rodu podrazumijevaju iste izraze u ženskom rodu.

Izrazi upotrijebljeni u ovom pravilniku imaju sljedeća značenja:

1) rizik je mogućnost nastupanja događaja ili okolnosti koji, ukoliko se ostvare, mogu negativno uticati na ostvarenje ciljeva postupka javne nabavke (zakonitost, ekonomičnost, efikasnost, blagovremenost, integritet, kvalitet predmeta nabavke);

2) analiza rizika je sveobuhvatan proces koji obuhvata identifikaciju, procjenu vjerovatnoće i uticaja, vrednovanje (rangiranje) i određivanje mjera za tretman rizika;

3) vlasnik rizika je lice ili organizacioni dio naručioca zadužen za praćenje određenog rizika i sprovođenje mjera njegovog tretmana;

4) matrica rizika je alat za vizuelno i numeričko prikazivanje nivoa rizika na osnovu kombinacije vjerovatnosti nastupanja i uticaja posljedica;

5) registar rizika je evidencija svih identifikovanih rizika, sa pripadajućim procjenama, mjerama tretmana, rokovima i vlasnicima rizika;

6) crvene zastavice (red flags) su unaprijed definisani indikatori koji upućuju na povećanu vjerovatnoću postojanja rizika od korupcije, sukoba interesa, namještanja postupka, ograničavanja konkurencije ili drugih nepravilnosti;

7) inherentni rizik je nivo rizika prije primjene bilo kakvih mjera kontrole,

8) rezidualni (preostali) rizik je nivo rizika koji preostaje nakon primjene mjera tretmana i postojećih kontrola.

Cilj ovog pravilnika je da se uspostavi jedinstven, dokumentovan i ponovljiv sistem za prepoznavanje rizika u javnim nabavkama, kako bi se rizici blagovremeno otkrili, ocijenili i adekvatno tretirali, te kako bi se smanjila izloženost naručioca pravnim, finansijskim, operativnim i reputacionim posljedicama.

Analiza rizika u vršenju kontrole u postupcima javnih nabavki sprovodi se na strateškom (sistemskom) nivou - najmanje jednom godišnje, kroz izradu Godišnjeg registra rizika javnih nabavki naručioca, koja obuhvata analizu planiranih postupaka javnih nabavki za narednu godinu, kapacitete naručioca, rezultate prethodnih kontrola i revizija, te identifikovane sistemske slabosti.

Analiza rizika zasniva se na sljedećim principima:

1) sveobuhvatnost koji podrazumijeva da se rizici sagledavaju kroz sve faze postupka javne nabavke, od planiranja do realizacije ugovora;

2) proporcionalnost koji podrazumijeva da su obim i dubina analize srazmjerni vrijednosti, složenosti i rizičnosti predmeta nabavke;

3) dokumentovanost koji podrazumijeva da svaka identifikacija i procjena rizika treba da bude pismeno obrazložena i sačuvana u dokumentaciji postupka;

4) objektivnost koji podrazumijeva da se procjena rizika vrši na osnovu utvrđenih kriterijuma i dostupnih podataka, a ne na osnovu subjektivnih utisaka;

5) kontinuitet koji podrazumijeva da se rizici prate tokom cijelog trajanja postupka i po potrebi se ažuriraju;

6) nezavisnost procjene od sprovođenja koji podrazumijeva da lica koja vrše procjenu rizika, u mjeri u kojoj je to moguće s obzirom na kapacitete naručioca, ne treba da budu jedina lica koja odlučuju o ishodu postupka.

Identifikacija rizika vrši se po fazama postupka javne nabavke, a naročito u odnosu na:

1) fazu planiranja nabavke (utvrđivanje potreba, određivanje predmeta i procijenjene vrijednosti);

2) fazu istraživanja tržišta i pripreme tenderske dokumentacije;

3) fazu objavljivanja tenderske dokumentacije i sprovođenja postupka;

4) fazu pregleda, ocjene i vrednovanja ponuda;

5) fazu donošenja odluke naručioca, uključujući mogućnost žalbe;

6) fazu zaključenja i realizacije ugovora, uključujući izmjene ugovora, kontrolu kvaliteta isporuke/izvođenja i okončanje ugovora.

Procjena rizika vrši se kombinovanjem dvije dimenzije: vjerovatnoće nastupanja rizičnog događaja i uticaja (posljedice) koji bi nastupanje takvog događaja imalo na postupak javne nabavke. Vjerovatnoća nastupanja rizika ocjenjuje se na skali od 1 do 5, na sljedeći način:

Uticaj (posljedica) ostvarenja rizika ocjenjuje se na skali od 1 do 5, na sljedeći način:

Nivo rizika (R) utvrđuje se kao proizvod ocjene vjerovatnoće (V) i ocjene uticaja (U), prema formuli: R = V × U, pri čemu je raspon vrijednosti od 1 do 25.

Na osnovu dobijene vrijednosti, rizik se razvrstava u jednu od četiri kategorije, prikazane u matrici rizika iz člana 10 ovog pravilnika.

Matrica rizika predstavlja se na sljedeći način:

Kategorije nivoa rizika i postupanje po svakoj od njih utvrđuju se kako slijedi:

Za svaki rizik čiji je nivo (R) procijenjen na 5 ili više, utvrđuje se mjera tretmana, izborom jedne ili kombinacijom više od sljedećih strategija:

1) izbjegavanje rizika - odustajanje od aktivnosti koja izaziva rizik (npr. izmjena predmeta nabavke, podjela na partije, odustajanje od određenog uslova);

2) smanjenje (umanjenje) rizika - uvođenje dodatnih kontrola, dodatne provjere, jasnijih kriterijuma, dodatne dokumentacije ili dodatnog nadzora;

3) prenos rizika - prenošenje dijela rizika na drugu stranu (npr. putem garancija, osiguranja, ugovornih klauzula o penalima);

4) prihvatanje rizika - svjesno prihvatanje rizika kada su troškovi tretmana neproporcionalni u odnosu na potencijalnu posljedicu, uz obavezno pismeno obrazloženje takve odluke.

Mjera tretmana treba da sadrži: opis mjere, rok za sprovođenje, vlasnika rizika (lice odgovorno za sprovođenje mjere) i način provjere efekta mjere.

Kao mjere tretmana rizika visokog i kritičnog nivoa u vezi sa integritetom postupka, primjenjuju se:

1) provjera i potpisivanje izjava o nepostojanju sukoba interesa od strane svih lica uključenih u postupak, prije početka njihovog rada u postupku;

2) uvođenje dodatnog (drugog) nivoa provjere tenderske dokumentacije i kriterijuma za izbor najpovoljnije ponude;

3) izmjena sastava komisije ili uključivanje lica izvan organizacione jedinice koja je predložila nabavku;

4) dodatna provjera povezanosti ponuđača (zajednički vlasnici, ovlašćena lica, adrese, IP adrese prijava, slični formati ponuda) u slučaju indikacija namještanja ponuda (bid rigging);

5) dokumentovano obrazloženje razloga za primjenu pregovaračkog postupka ili drugog postupka s ograničenom konkurencijom, kada je njegova primjena zakonom dozvoljena;

6) pojačan nadzor nad izvršenjem ugovora kod rizika vezanih za realizaciju (kvalitet, rokovi, izmjene ugovora).

Naručilac treba najmanje jednom godišnje da izvrši unutrašnju kontrolu ili reviziju, sa ciljem utvrđivanja da li se obrasci procjene rizika redovno i kvalitetno popunjavaju, da li se mjere tretmana rizika sprovode u predviđenim rokovima i da li postoji potreba za izmjenom metodologije, kriterijuma ili pragova iz ovog pravilnika.

Naručilac dostavlja Godišnji registar rizika javnih nabavki organu državne uprave nadležnom za poslove javnih nabavki do 31. januara za tekuću godinu na Obrascu 1 koji čini sastavni dio ovog pravilnika.