Odluka Ustavnog suda Crne Gore kojom se odbija predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 55a stav 1 zakona o Sudskom savjetu i sudijama

I ODBIJA SE predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 55a stav 1 Zakona o Sudskom savjetu i sudijama („Službeni list Crne Gore”, br. 11/15, 28/15, 42/18, 60/24 i 92/25).

II Ova odluka objaviće se u „Službenom listu Crne Gore”.

1. Predlogom Upravnog suda Crne Gore, sudije Milene Marković Vujanović (akt Su.I.br. 37/25, od 17. septembra 2025. godine), pokrenut je postupak za ocjenu ustavnosti odredbe člana 55a stav 1¹ Zakona, označenog u izreci.

1.1. U predlogu je, pored ostalog, navedeno:

„(...) Pred ovim sudom formiran je predmet poslovne oznake U. br. 3662/25, po tužbi tužilaca: Andrijane Zečević Vukićević iz Budve, Miša Jakšića iz Tivta, Veljka Bulatovića iz Kotora, Sandre Đurišić iz Budve, Miljane Milović iz Tivta i Narcise Bošković iz Tivta, protiv tuženog Sudskog savjeta Crne Gore, radi ocjene zakonitosti Odluke tuženog, broj: 01-1911/25-1, od 6. maja 2025. godine. Tom odlukom je, s pozivom na odredbe člana 55a Zakona o Sudskom savjetu i sudijama, odbijen kao neosnovan zahtjev tužilaca, sudija Osnovnog suda u Kotoru, za utvrđivanje prava na naknadu troškova prevoza.

U članu 55a stav 1 Zakona o Sudskom savjetu i sudijama je propisano da sudija koji je, u skladu sa članom 55 ovog zakona, izabran u sud van mjesta svog prebivališta, odnosno boravišta koji je udaljen manje od 50 km od mjesta njegovog prebivališta, odnosno boravišta ima pravo na troškove prevoza (stav 1). O pravu iz stava 1 ovog člana odlučuje Sudski savjet, a sredstva za ostvarivanje tog prava obezbjeđuju se u budžetu suda u koji je sudija izabran (stav 4).

Odredbama člana 55 Zakona o Sudskom savjetu i sudijama, na koji upućuje odredba člana 55a stav 1 istog zakona, normirano je da Sudski savjet donosi odluku o izboru sudija iz reda kandidata za sudiju koji su dobili ocjenu zadovoljava na inicijalnoj obuci, zatim se reguliše pravo na izbor osnovnog suda u koji će biti izabran, i konačno, prava kandidata za sudiju koji je na inicijalnoj obuci dobio ocjenu zadovoljava, ali nije izabran za sudiju.

Odredbom člana 141a Zakona o Sudskom savjetu i sudijama propisano je da se odredbe člana 55a primjenjuju od 1. januara 2025. godine.

Načelo zakonitosti, normirano članom 145 Ustava Crne Gore, jedno je od osnovnih ustavnih načela i u direktnoj je vezi s načelom vladavine prava, odnosno pravne države. To, inter alia, znači da su organi državne vlasti vezani Ustavom i zakonom i da zakoni moraju biti saglasni sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima.

Iz citiranih zakonskih odredaba proizilazi da je pravo na troškove prevoza iz člana 55a Zakona o Sudskom savjetu i sudijama zagarantovano samo sudijama koji su u sud van mjesta svog prebivališta, odnosno boravišta izabrani u skladu s novim sistemom izbora sudija, koji je po prvi put uveden u naš pravni sistem donošenjem Zakona o Sudskom savjetu i sudijama (...). To pravo, prema formulaciji člana 55a, zakonodavac ne priznaje sudijama koji su izabrani prije stupanja na snagu ovog zakona. Takođe, to pravo nije priznato ni sudijama koji u postupku napredovanja u sud više instance budu izabrani u sud van mjesta svog prebivališta, odnosno boravišta.

Za razliku od ove zakonske norme, zakonodavac je u članu 5 istog zakonskog teksta utvrdio jednaka prava i obaveze sudija, propisujući da sve sudije ostvaruju pravo na zaradu, naknadu zarade, druga primanja i prava u vezi sa vršenjem sudijske funkcije u skladu sa zakonom kojim se uređuju zarade nosilaca pravosudnih funkcija i da sudije ostvaruju prava iz rada i po osnovu rada u skladu sa opštim propisima o radu. U ovoj, osnovnoj, odredbi Zakona prava sudije na zaradu, naknadu zarade i druga primanja i prava u vezi s vršenjem sudijske funkcije nijesu uslovljena vremenom i načinom izbora na sudijsku funkciju, već su zagarantovana svim sudijama s obzirom da su u korelaciji s vršenjem sudijske funkcije.

U procesu uređivanja pravnih odnosa donosilac akta, u konkretnom - zakonopisac je dužan da poštuje granice koje pred njega postavlja Ustav, a posebno one koje, kako je gore navedeno, izviru iz načela vladavine prava i one kojima se štite ustavna dobra i vrijednosti. U konkretnom slučaju to su zabrane diskriminacije i jednakost pred zakonom iz člana 8 stav 1 i člana 17 stav 2 Ustava Crne Gore.

Odredbom člana 8 stav 1 Ustava zabranjena je svaka neposredna ili posredna diskriminacija, po bilo kom osnovu. Zabrana diskriminacije, prema Ustavu, ima opšte značenje i nije ograničena samo na uživanje ustavnih prava i sloboda, iako diskriminatorske osnove nijesu decidirano navedene u Ustavu, već su sadržane u Zakonu o zabrani diskriminacije i Zakonu o radu i obuhvataju sve diskriminatorske osnove iz člana 14 Evropske konvencije i člana 1 Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i druge posebne oblike diskriminacije. U tom smislu, odredbama člana 7 Zakona o radu zabranjena je neposredna i posredna diskriminacija zaposlenih, a odredbama člana 2 st. 2 i 3 Zakona o zabrani diskriminacije propisano je da je diskriminacija svako pravno ili faktičko pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje postupanja prema jednom licu, odnosno grupi lica u odnosu na druga lica, kao i isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva nekom licu u odnosu na druga lica.

Prevedeno na slučaj pred nama, zakonodavac je odredbom člana 55a Zakona o Sudskom savjetu i sudijama napravio razliku između sudija izabranih prije 20. marta 2015. godine (po tzv. starom sistemu izbora sudija) i sudija izabranih nakon ovog datuma (po tzv. novom sistemu izbora sudija) u pogledu ostvarivanja prava na troškove prevoza. Ovakvim formulisanjem citirane zakonske norme, prema uvjerenju ovog suda, povrijeđeno je načelo jednakosti pred zakonom, iz člana 17 stav 2 Ustava, koji zakonodavcu zabranjuje da postupa proizvoljno i da se na različit način odnosi prema licu, odnosno prema grupi lica koja se nalaze u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji. Naprotiv, zakonodavac je dužan da obezbijedi Ustavom zagarantovanu jednakost prava i obaveza lica ili grupa u istovjetnom pravnom položaju — u ovom slučaju sudija.

Uzevši u obzir prethodno izloženo, stav ovoga suda je da su se stekli uslovi za ocjenu saglasnosti člana 55a Zakona o Sudskom savjetu i sudijama sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima."

2. Skupština Crne Gore i Vlada Crne Gore nijesu dostavili odgovor, odnosno mišljenje na navode sadržane u predlogu.

3. Osporenom odredbom Zakona² propisano je:

Član 55a

Sudija koji je, u skladu sa članom 55 ovog zakona, izabran u sud van mjesta svog prebivališta, odnosno boravišta koji je udaljen manje od 50 km od mjesta njegovog prebivališta, odnosno boravišta ima pravo na troškove prevoza.

Ako je sud u kojem je sudija izabran u skladu sa članom 55 ovog zakona udaljen 50 km i više od mjesta njegovog prebivališta, odnosno boravišta, sudija ima pravo na službeni stan ili naknadu stanarine, troškove prevoza za posjetu porodici dva puta mjesečno i za vrijeme praznika, kao i pravo na naknadu troškova za odvojeni život od porodice, ako sudija, kao ni član njegovog porodičnog domaćinstva nema stan, odnosno stambeni objekat u svojini, susvojini ili zajedničkoj svojini na području suda u koji je sudija izabran.

Članovima porodičnog domaćinstva iz stava 2 ovog člana smatraju se lica koja sa sudijom žive u zajedničkom domaćinstvu, i to:

- bračni ili vanbračni supružnik, odnosno partner u zajednici života lica istog pola;

- djeca rođena u braku ili van braka, usvojena i pastorčad;

- druga lica koja je sudija, njegov bračni ili vanbračni supružnik, odnosno partner u zajednici života lica istog pola dužan po zakonu da izdržava, a koja sa njim stanuju u istom stanu, odnosno porodičnom stambenom objektu.

O pravu iz st. 1 i 2 ovog člana odlučuje Sudski savjet, a sredstva za ostvarivanje tog prava obezbjeđuju se u budžetu suda u koji je sudija izabran.

4. Ustavni sud je, nakon razmatranja sadržine osporene odredbe člana 55a stav 1 Zakona, utvrdio da nije nesaglasna s Ustavom.

5. Za odlučivanje u konkretnom predmetu pravno relevantne su sljedeće odredbe:

Crna Gora je građanska, demokratska, ekološka i država socijalne pravde, zasnovana na vladavini prava.

Zabranjena je svaka neposredna ili posredna diskriminacija, po bilo kom osnovu.

Potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovori i opšte prihvaćena pravila međunarodnog prava sastavni su dio unutrašnjeg pravnog poretka, imaju primat nad domaćim zakonodavstvom i neposredno se primjenjuju kada odnose uređuju drukčije od unutrašnjeg zakonodavstva.

Vlast je uređena po načelu podjele vlasti na: zakonodavnu, izvršnu i sudsku.

Zakonodavnu vlast vrši Skupština, izvršnu vlast vrši Vlada, a sudsku sud.

Zakonom se, u skladu sa Ustavom, uređuju:

1) način ostvarivanja ljudskih prava i sloboda, kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje;

3) način osnivanja, organizacija i nadležnost organa vlasti i postupak pred tim organima, ako je to neophodno za njihovo funkcionisanje;

5) druga pitanja od interesa za Crnu Goru.

Svi su pred zakonom jednaki, bez obzira na bilo kakvu posebnost ili lično svojstvo.

Zajemčena ljudska prava i slobode mogu se ograničiti samo zakonom, u obimu koji dopušta Ustav u mjeri koja je neophodna da bi se u otvorenom i slobodnom demokratskom društvu zadovoljila svrha zbog koje je ograničenje dozvoljeno.

Ograničenja se ne smiju uvoditi u druge svrhe osim onih radi kojih su propisana.

Zaposleni imaju pravo na odgovarajuću zaradu.

Skupština:

2) donosi zakone.

Zakon mora biti saglasan sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima, a drugi propis mora biti saglasan sa Ustavom i zakonom.

Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima.

Uživanje prava i sloboda predviđenih ovom Konvencijom obezbjeđuje se bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status.

1. Svako pravo koje zakon predviđa ostvarivaće se bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, vjeroispovijesti, političkom i drugom uvjerenju, nacionalnom ili društvenom porijeklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu.

2. Javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovima kao što su oni pomenuti u stavu 1.

U cilju da obezbijede efikasno ostvarivanje prava na poštenu nadoknadu, Ugovorne strane obavezuju se:

1. da priznaju pravo radnika na nadoknadu koja će njima i njihovim porodicama obezbijediti pristojan životni standard;

2. da priznaju pravo radnika na povećanu stopu nadoknade za prekovremeni rad, što podliježe izuzećima u određenim slučajevima;

3. da priznaju pravo muškarcima i ženama na jednaku platu za rad jednake vrijednosti;

4. da priznaju pravo svih radnika na razuman period otkaznog roka u slučaju prestanka radnog odnosa;

5. da dozvole smanjenje plate samo pod uslovima i do iznosa propisanog nacionalnim zakonodavstvom ili propisima ili određenog kolektivnim ugovorima ili arbitražnim odlukama.

Ostvarivanje ovih prava biće omogućeno slobodno zaključenim kolektivnim ugovorima, statutarnim mehanizmima utvrđivanja visine nadnica, ili drugim sredstvima u skladu sa nacionalnim uslovima.

1. Države članice ovog pakta priznaju pravo na rad, koje obuhvata pravo koje ima svaka osoba na mogućnost zarađivanja kroz slobodno izabran ili prihvaćen rad, i poduzimanju odgovarajuće mjere za očuvanje ovog prava.

Države članice ovog pakta priznaju pravo koje ima svaka osoba da se koristi pravičnim i povoljnim uvjetima za rad koji posebno osiguravaju:

a) nagradu koja minimalno osigurava svim radnicima:

i) pravičnu zaradu i jednaku nagradu za rad iste vrijednosti bez ikakve razlike; posebno, žene moraju imati garanciju da uslovi njihova rada nisu gori od uslova koje koriste muškarci i primaju istu nagradu kao oni za isti rad;

ii) pristojan život za njih i njihovu porodicu u skladu s odredbama ovog pakta;

Podnesci kojima se pokreće postupak pred Ustavnim sudom su:

1) predlog za ocjenu saglasnosti zakona sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima i predlog za ocjenu saglasnosti drugih propisa i opštih akata sa Ustavom i zakonom;

Predlog za ocjenu saglasnosti zakona sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, odnosno drugih propisa i opštih akata sa Ustavom i zakonom može da podnese:

1) sud ako se u postupku koji vodi postavi pitanje saglasnosti zakona, odnosno drugog propisa ili opšteg akta, koje u postupku pred sudom treba primijeniti, sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, odnosno sa Ustavom i zakonom.

6. Jedna od najviših ustavnih vrijednosti je princip vladavine prava, koji se ostvaruje primjenom načela saglasnosti pravnih propisa (član 1 stav 2 i član 145 Ustava) i podrazumijeva da zakon mora biti saglasan sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, a drugi propis sa Ustavom i zakonom. U pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava zakoni moraju biti opšti i jednaki za sve, a zakonske posljedice trebaju biti izvjesne za one na koje će se zakon primjenjivati. Ovlašćenje za uređivanje tih pitanja, saglasno odredbi člana 16 tač. 1, 3 i 5 Ustava, podrazumijeva donošenje zakona kojima se uređuju: način ostvarivanja ljudskih prava i sloboda, kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje, pa i prava na zaradu i druga pitanja u vezi sa radom, ne zadirući u suštinu zajemčenog prava; način osnivanja, organizacija i nadležnost organa vlasti i postupak pred tim organima, ako je to neophodno za njihovo funkcionisanje i kojima se na generalan i apstraktan način određuju prava i obaveze u pogledu pravnih pitanja od interesa za Crnu Goru. Pored toga, zakonodavac je ovlašćen da samostalno odabere i uredi normativni okvir, odnosno zakonodavni model utvrđivanja i ostvarivanja prava na zaradu, naknade zarade i drugih primanja zaposlenih u javnom sektoru i da ova prava eventualno izmijeni, radi zaštite individualnih, društvenih i državnih interesa i cilja koji se želi postići zakonom, kao i da odredi krug lica na koje se zakon odnosi. Pri uređivanju tih odnosa, zakonodavac je dužan da uvaži granice koje pred njega postavlja Ustav, a posebno one koje proizilaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrijednosti. U konkretnom slučaju, to su: načelo vladavine prava, zabrane diskriminacije i jednakosti svih pred zakonom, iz odredaba člana 1 stav 2, člana 8 i člana 17 stav 2 Ustava.

6.1. Saglasno navedenim ustavnim ovlašćenjima zakonodavac je donio Zakon o Sudskom savjetu i sudijama⁴, kojim je uređen: način izbora i prestanak mandata članova Sudskog savjeta; organizacija i način rada Sudskog savjeta; postupak izbora sudija; uslovi za izbor sudija; prava i dužnosti, način utvrđivanja prestanka sudijske funkcije; disciplinska odgovornost i razrješenje sudija i sudija - porotnika i druga pitanja o kojima Sudski

savjet odlučuje (član 1). Prema odredbama čl. 2 i 5 i člana 27 al. 3 i 15 Zakona Sudski savjet obezbjeđuje nezavisnost, samostalnost, odgovornost i profesionalnost sudova i sudija; sudije imaju pravo i obavezu da se stručno usavršavaju i da ostvaruju pravo na zaradu, naknadu zarade, druga primanja i prava u vezi sa vršenjem sudijske funkcije, a Sudski savjet se, pored nadležnosti utvrđenih Ustavom, stara o edukaciji sudija i predsjednika sudova i vrši i druge poslove utvrđene zakonom. Iz odredaba člana 44 Zakona, između ostalog, proizilazi da slobodna mjesta sudija u sudovima popunjavaju se u skladu sa Planom slobodnih mjesta sudija na nivou Crne Gore (stav 1), da Plan slobodnih mjesta sadrži mjesta sudija u svim sudovima koja će biti slobodna u naredne dvije godine (stav 2), da se Plan slobodnih mjesta sačinjava na osnovu procjene potrebe za popunom mjesta sudija dobrovoljnim premještanjem, napredovanjem i javnim oglašavanjem za prvi izbor sudija u sudovima za prekršaje, osnovnim sudovima, Privrednom sudu i Upravnom sudu, kao i za jedno mjesto sudije Vrhovnog suda iz člana 38 stav 9 ovog zakona (stav 3) i da prilikom procjene iz stava 3 ovog člana, Sudski savjet će naročito uzeti u obzir očekivana slobodna mjesta koja se mogu predvidjeti na osnovu opterećenja sudova i priliva broja predmeta u prethodne tri godine, proširenja nadležnosti sudova, očekivanog prestanka sudijske funkcije, odluke o broju sudija, kao i na osnovu broja slobodnih mjesta sudija u prethodne tri godine (stav 4). Iz odredaba člana 55 Zakona proizilazi da Sudski savjet donosi odluku o izboru sudija iz reda kandidata za sudiju koji su dobili ocjenu zadovoljava na inicijalnoj obuci (stav 1); da pravo na izbor osnovnog suda u koji će biti izabran, kandidat za sudiju ostvaruje prema redosljedu na rang listi iz člana 50 ovog zakona (stav 2); da kandidat za sudiju koji je na inicijalnoj obuci dobio ocjenu zadovoljava, a nije izabran za sudiju ostaje u osnovnom sudu prema prebivalištu, odnosno boravištu tog kandidata do izbora za sudiju i ima pravo na zaradu iz člana 53 stav 2 ovog zakona (stav 3); da kandidat za sudiju iz stava 3 ovog člana ima prednost prilikom izbora za sudiju u odnosu na kandidate za sudiju koji su inicijalnu obuku završili poslije njega (stav 4) i da kandidatu za sudiju koji odbije izbor za sudiju ili prekine inicijalnu obuku prije odluke o izboru prestaje radni odnos po sili zakona i taj kandidat je dužan da snosi troškove inicijalne obuke (stav 5). Iz odredaba člana 55a Zakona proizilazi da je sudija koji je, u skladu sa članom 55 ovog zakona, izabran u sud van mjesta svog prebivališta, odnosno boravišta koji je udaljen manje od 50 km od mjesta njegovog prebivališta, odnosno boravišta ima pravo na troškove prevoza (stav 1); ako je sud u kojem je sudija izabran u skladu sa članom 55 ovog zakona udaljen 50 km i više od mjesta njegovog prebivališta, odnosno boravišta, sudija ima pravo na službeni stan ili naknadu stanarine, troškove prevoza za posjetu porodici dva puta mjesečno i za vrijeme praznika, kao i pravo na naknadu troškova za odvojeni život od porodice, ako sudija, kao ni član njegovog porodičnog domaćinstva nema stan, odnosno stambeni objekat u svojini, susvojini ili zajedničkoj svojini na području suda u koji je sudija izabran (stav 2); članovima porodičnog domaćinstva iz stava 2 ovog člana smatraju se lica koja sa sudijom žive u zajedničkom domaćinstvu, i to: bračni ili vanbračni supružnik, odnosno partner u zajednici života lica istog pola; djeca rođena u braku ili van braka, usvojena i pastorčad; druga lica koja je sudija, njegov bračni ili vanbračni supružnik, odnosno partner u zajednici života lica istog pola dužan po zakonu da izdržava, a koja sa njim stanuju u istom stanu, odnosno porodičnom stambenom objektu (stav 3) i da o pravu iz st. 1 i 2 ovog člana odlučuje Sudski savjet, a sredstva za ostvarivanje tog prava obezbjeđuju se u budžetu suda u koji je sudija izabran (stav 4). Iz odredbe člana 141a Zakona, proizilazi da će se odredbe čl. 55a i 86a ovog zakona primjenjivati od 1. januara 2025. godine.

6.2. Ustavni sud je u ovom postupku utvrdio sljedeće činjenice:

- da je Skupština Crne Gore 25. saziva, na sjednici prvog vanrednog zasijedanja u 2015. godini, dana 26. februara 2015. godine, donijela Zakon o Sudskom savjetu i sudijama („Službeni list Crne Gore”, broj 11/15), koji je stupio na snagu 20. marta 2015. godine;

- da je Skupština Crne Gore 25. saziva, na Petoj sjednici prvog redovnog (proljećnjeg) zasijedanja u 2015. godini, dana 28. maja 2015. godine, donijela Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Sudskom savjetu i sudijama („Službeni list Crne Gore”, broj 28/15), koji je stupio na snagu 11. juna 2015. godine;

- da je Skupština Crne Gore 26. saziva, na Devetoj sjednici Prvog redovnog (proljećnjeg) zasijedanja u 2018. godini, dana 26. juna 2018. godine, donijela Zakon o dopunama Zakona o Sudskom savjetu i sudijama („Službeni list Crne Gore”, broj 42/18), koji je stupio na snagu 29. juna 2018. godine;

- da je Skupština Crne Gore 28. saziva na Osmoj sjednici Prvog redovnog (proljećnjeg) zasijedanja u 2024. godini, dana 19. juna 2024. godine, donijela Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Sudskom savjetu i sudijama („Službeni list Crne Gore”, broj 60/24), koji je stupio na snagu 2. jula 2024. godine i da je članom 45 tog zakona izmijenjen član 55 Zakona kojim je, u obrazloženog, propisano da Sudski savjet donosi odluku o izboru sudija iz reda kandidata za sudiju koji su dobili ocjenu zadovoljava na inicijalnoj obuci i da pravo na izbor osnovnog suda u koji će biti izabran, kandidat za sudiju ostvaruje prema redosljedu na rang listi iz člana 50 ovog zakona; dok je članom 46 tog zakona dodata osporena odredba člana 55a Zakona kojom je uređeno pitanje ostvarivanja prava na troškove prevoza sudija koje su izabrane u skladu sa članom 55 Zakona;

- da je Skupština Crne Gore 28. saziva, na Osmoj sjednici Prvog redovnog (proljećnjeg) zasijedanja u 2025. godini, dana 31. jula 2025. godine, donijela Zakon o dopunama Zakona o Sudskom savjetu i sudijama („Službeni list Crne Gore”, broj 92/25), koji je stupio na snagu 15. avgusta 2025. godine.

7. Prema odredbi člana 64 stav 1 Ustava zaposleni ima pravo na odgovarajuću zaradu. Međutim, Ustav ne uređuje način i postupak ostvarivanja tog prava, kao i prava na druga primanja zaposlenih. Ustavni sud, stoga, ocjenjuje da je zakonodavac slobodan da se opredijeli na koji način će urediti pitanje ostvarivanja prava na određena primanja sudija, pa i pravo na troškove njihovog prevoza, kao i da ta prava eventualno izmijeni, radi zaštite individualnih, društvenih i državnih interesa i cilja koji se želi postići zakonom, kao i da odredi krug lica na koje se zakon odnosi. Sljedstveno tome, zakonodavac je Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona Sudskom savjetu i sudijama („Službeni list Crne Gore”, broj 60/24), koji je stupio na snagu 2. jula 2024. godine, osporenom odredbom člana 55a stav 1 Zakona, u skladu sa Planom sudijskih mjesta sudija na nivou Crne Gore, propisao da pravo na naknadu troškova prevoza imaju samo sudije koje su u skladu sa članom 55 Zakona izabrane u sud van mjesta svog prebivališta, odnosno boravišta koji je udaljen manje od 50 km od mjesta njihovog prebivališta, odnosno boravišta. S tim u vezi, u obrazloženju Predloga zakona je navedeno da „su u novom članu 55a određeni stimulansi za kandidate koji će ići van mjesta prebivališta. Naime, propisano je da sudija koji je izabran u sud van mjesta svog prebivališta, odnosno boravišta koji je udaljen manje od 50 km ima pravo na troškove prevoza. Ako je izabran u sud koji je udaljen 50 km i više od mjesta njegovog prebivališta, odnosno boravišta ima pravo na službeni stan ili na naknadu stanarine, troškove prevoza za posjetu porodici dva puta mjesečno i za vrijeme praznika, kao i pravo na naknadu troškova za odvojeni život od porodice, ako sudija, kao ni član njegovog porodičnog domaćinstva nema stan, odnosno stambeni objekat u svojini, susvojini ili zajedničkoj svojini na području suda u koji je sudija izabran. O ovom pravu će odlučivati Sudski savjet, a sredstva se obezbjeđuju iz budžeta suda u koji je kandidat izabran”.

7.1.Ustavni sud je, polazeći od izloženog ustavnopravnog okvira koji je od značaja za razmatranje ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, a posebno odredbe člana 16 st. 1 i 5 Ustava, ocijenio da zakonodavac osporenom odredbom člana 55a stav 1 nije prekoračio svoja ovlašćenja.

8. Osporena odredba člana 55a stav 1 Zakona, po ocjeni Ustavnog suda, ne može se dovesti u pitanje u odnosu na ustavni princip o zabrani diskriminacije, neposredne ili posredne, po bilo kom osnovu, iz odredbe člana 8 stav 1 Ustava, člana 14 Evropske konvencije i člana 1 Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju.

8.1. Odredbom člana 8 stav 1 Ustava zabranjena je svaka neposredna ili posredna diskriminacija, po bilo kom osnovu. Zabrana diskriminacije, prema Ustavu, ima opšte značenje i nije ograničena samo na uživanje ustavnih prava i sloboda. Određenje diskriminacije, kao i diskriminatorske osnove u crnogorskom pravu sadržane su u Zakonu o zabrani diskriminacije⁵ i obuhvataju sve diskriminatorske osnove navedene u članu 14

Evropske konvencije i članu 1 Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, kao i druge posebne oblike diskriminacije.

8.1.1. Princip zabrane diskriminacije (nediskriminacija) Ustavom je, takođe, uspostavljen tako da zabranjuje da se, bez razloga, ono što je isto ili slično nejednako pravno tretira, odnosno da se ono što je bitno različito, tretira pravno jednako. Drugim riječima, jednako treba tretirati građane koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji, a one koji se nalaze u različitoj pravnoj situaciji, u ime jednakosti, različito. Princip nediskriminacije ne odnosi se samo na jednaki tretman jednakih slučajeva nego i na supstantivnu jednakost - nejednak tretman nejednakih slučajeva u proporciji sa njihovom nejednakošću. Postupati prema svima jednako znači jednako tretirati (i) nejednake, što je isto toliko štetno kao i nejednako tretirati jednake.

8.1.2. Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, u odredbama člana 14, sadrži akcesornu zabranu diskriminacije (koja se odnosi samo na prava zaštićena Evropskom konvencijom), po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status. Za razliku od člana 14 Evropske konvencije, koji zabranjuje diskriminaciju u uživanju prava i sloboda priznatih u samoj Konvenciji, član 1 Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju je »samostalna« odredba („free standing provision“), koja zabranjuje da javna vlast diskriminiše bilo koga „u uživanju svih prava određenih zakonom“ po bilo kojoj diskriminatorskoj osnovi. Evropski sud za ljudska prava je u svojim presudama, u skladu sa formulacijom „drugi status“, ustanovio i druge diskriminatorske osnove, koji nijesu konačni. U kategoriju „drugi status“, u suštini, spada sve ono drugo što nije već navedeno u članu 14 Konvencije. Član 14 Konvencije i član 1 Protokola broj 12 uz Konvenciju, komplementarni su mehanizmi konvencijske zaštite u području zabrane diskriminacije, koji se međusobno upotpunjuju.

8.1.3. Iz stavova Evropskog suda za ljudska prava izraženih u brojnim predmetima (Abdulaziz, Cabales i Balkandali protiv Ujedinjenog Kraljevstva⁶, Hugh Jordan protiv Ujedinjenog Kraljevstva⁷, Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine⁸) proizilazi da Evropski sud diskriminaciju označava kao različit tretman istih ili sličnih slučajeva, kada za to nema razumnog i objektivnog opravdanja, odnosno ako ne postoji legitimni cilj kome se teži, ili ne postoji srazmjera (proporcionalnost) između cilja i načina na koji se ovaj legitimni cilj želi postići. Analiza načela jednakosti i nediskriminacije prema praksi Evropskog suda upućuje na potrebu istraživanja tri uslova da bi se utvrdilo da li je ovo načelo povrijeđeno. Prvi uslov za postojanje diskriminacije jeste postojanje sličnih, odnosno uporedivih činjeničnih situacija i jednakog ili različitog postupanja. Drugi uslov jeste da se razlika u pravnom postupanju vrši na osnovu određene statusne pripadnosti pojedinca. Pojedinac treba da bude žrtva manje povoljnog tretmana zbog svoje statusne pripadnosti. Treći uslov čini ispitivanje da li je različito pravno postupanje u sličnim činjeničnim okolnostima, odnosno jednako postupanje u značajno različitim okolnostima, razumno i opravdano. Različito pravno postupanje, prema shvatanju Evropskog suda, može se objektivno i razumno opravdati kad ima legitimni cilj i kad su sredstva koja se pri tom primjenjuju razumno srazmjerna legitimnom cilju koji se želi postići.

8.2. Polazeći od navedenih ustavnih i konvencijskih principa Ustavni sud je ocijenio da osporena odredba člana 55a Zakona kojom je propisano da sudija koji je, u skladu sa članom 55 ovog zakona izabran u sud van mjesta svog prebivališta, odnosno boravišta, koji je udaljen manje od 50 km od mjesta njegovog prebivališta, odnosno boravišta ima pravo na troškove prevoza, ne sadrži diskriminatorska ograničenja po bilo kojem diskriminatorskom osnovu, u odnosu na Ustav Crne Gore, niti u smislu u kojem Evropski sud za ljudska prava tumači diskriminaciju, jer se tom odredbom ne pravi bilo kakvo razlikovanje po osnovu ličnih svojstava sudije.

8.3. Naime, prema odredbi člana 8 stav 2 Ustava, posebne mjere koje se preduzimaju radi otklanjanja faktičke nejednakosti ne smatraju se diskriminacijom, jer te mjere u povoljniji položaj stavljaju lica ili grupe lica koja se nalaze u nejednakom položaju sa drugima. U tom smislu, iz odredaba ranijeg Zakona o Sudskom savjetu („Službeni list Crne Gore“, br. 13/08, 39/11, 31/12, 46/13 i 51/13), proizilazi da je način izbora sudija osnovnih sudova bio drugačije uređen od načina izbora sudija osnovnih sudova koji se biraju po važećem Zakonu o Sudskom savjetu i sudijama („Službeni list Crne Gore“, br. 11/15, 28/15, 42/18, 60/24 i 92/25), odnosno da su kandidati za sudije koji su birani po ranijem Zakonu o Sudskom savjetu unaprijed znali za koji osnovni sud se prijavljuju, s obzirom na to da je oglasom za izbor sudija unaprijed bio određen osnovni sud u koji se sudija bira, tj. znali su da se prilikom prijavljivanja na javni oglas prijavljuju za osnovni sud koji se nalazi van mjesta njihovog prebivališta, odnosno boravišta, dok se po važećem Zakonu o Sudskom savjetu i sudijama sudije biraju na osnovu pozicije u kojem se konkretno ne navodi osnovni sud za koji se biraju sudije, već se određuje da su to osnovni sudovi iz južne, centralne i/ili sjeverne regije, a sami odabir sudije za konkretan sud iz navedene regije se vrši tek na osnovu pozicije koju kandidati ostvare na rang listi nakon testiranja. S obzirom da se sudije koje su izabrane u sud van mjesta svog prebivališta, odnosno boravišta koji je udaljen manje od 50 km od mjesta njihovog prebivališta, odnosno boravišta, a koje nijesu imale pravo izbora u koji sud će vršiti funkciju, razlikuju od sudija koje su ranije izabrane, dosljedna primjena principa jednakosti, u konkretnom slučaju, dovela bi ih u neravnopravan položaj.

8.3.1. U odnosu na navod podnosioca predloga da je osporena odredba člana 55a stav 1 Zakona u suprotnosti sa odredbama člana 8 stav 1 i člana 17 stav 2 Ustava zato što je pravo na troškove prevoza priznato samo sudijama koji se biraju za sudije osnovnih sudova van njihovog mjesta prebivališta, odnosno boravišta, a ne i za sudije koji u postupku napredovanja u sud više instance budu izabrani u sud van mjesta svog prebivališta, odnosno boravišta, Ustavni sud je ocijenio neosnovanim, jer se ne radi u uporedivim grupama sudija, odnosno činjeničnim situacijama. Pored toga, Ustavni sud ukazuje da, saglasno odredbama člana 149 Ustava, nije nadležan da ocjenjuje cjelishodnost i opravdanost pojedinih zakonskih rješenja, niti da ocjenjuje da li je trebalo propisati još neka rješenja, odnosno krug lica (“sudije koje napreduju u sud više instance”) koji ostvaruju pravo na putne troškove, jer je takva ocjena isključivo u domenu zakonodavne politike. Stoga, mišljenje podnosioca predloga o mogućem drugačijem zakonskom uređivanju navedenih pitanja nije ustavnopravno relevantno za ocjenu ustavnosti osporene odredbe člana 55a stav 1 Zakona. S ustavnopravnog aspekta, Ustavni sud je nadležan samo za ocjenu saglasnosti konkretnog zakonskog rješenja sa mjerodavnim odredbama Ustava i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima.

9. Ustavni sud je ocijenio da se osporena odredba člana 55a stav 1 Zakona ne može dovesti u pitanje ni sa stanovišta ustavnog načela o jednakosti pred zakonom, bez obzira na bilo kakvu posebnost ili lično svojstvo, iz odredbe člana 17 stav 2 Ustava.

9.1. Princip jednakosti pred zakonom, po ocjeni Ustavnog suda, ne može se posmatrati kao jednostavni princip opšte jednakosti za sve. Ustav ne sprječava zakonodavca da prava i obaveze pojedinih istovrsnih ili sličnih grupa uređuje različito, ako se time ispravljaju postojeće nejednakosti između tih grupa ili za to postoje drugi opravdani razlozi. Različito postupanje prema pojedinim istovrsnim ili sličnim grupama ne mora nužno biti ocijenjeno nejednakošću, u smislu odredbe člana 17 stav 2 Ustava. Različito uređenje prava i obaveza smatraće se nejednakim ako to razlikovanje nema objektivnog i razumnog opravdanja, što znači: takvo razlikovanje koje ne teži legitimnom cilju i/ili ne postoji razumna srazmjernost između primijenjene mjere i cilja koji se njome nastojao postići ili da adresati takve mjere snose prekomjerni teret. Iz načela jednakosti, garantovanog odredbom člana 17 stav 2 Ustava, za donosioca propisa, takođe, proizilazi obaveza zabrane proizvoljnog postupanja, odnosno obaveza strogog vezanja načelom srazmjernosti u slučaju različitog tretiranja lica ili grupe lica, po ličnim svojstvima, koja se nalaze u istoj ili sličnoj pravnoj ili činjeničnoj situaciji. Drugim riječima, jednako treba tretirati sva lica u istovjetnim pravnim situacijama, a u različitim pravnim situacijama, u ime jednakosti, različito. Ustavom zajamčena jednakost svih pred zakonom podrazumijeva jednakost prava i obaveza u istovjetnom pravnom

položaju. Princip jednakosti ne odnosi se samo na jednak tretman jednakih slučajeva nego i na supstantivnu jednakost - nejednak tretman nejednakih slučajeva u proporciji sa njihovom nejednakošću.

9.3. Ustavni sud je, u konkretnom slučaju, ocijenio da se osporena odredba člana 55a stav 1 Zakona primjenjuje na svako lice – sudiju izabranog u skladu sa odredbama člana 55 Zakona na osnovu kojeg kandidat za sudiju ostvaruje pravo na izbor osnovnog suda u koji će biti izabran prema redosljedu na rang listi i da se sud u koji je izabran nalazi van mjesta prebivališta, odnosno boravišta sudije udaljenom manje od 50 km. Pitanje jednakosti pred Zakonom s ustavno-pravnog aspekta, po ocjeni Ustavnog suda, moglo bi biti relevantno samo u slučaju kada bi zakonodavac bez ustavno-pravno prihvatljivih razloga propisao razlike unutar jedne iste grupe lica, što u konkretnom predmetu nije slučaj. U normativnom smislu među njima, po nalaženju Ustavnog suda, nema neravnopravnosti.

II1. Odluka o objavljivanju ove odluke zasnovana je na odredbama člana 151 stav 2 Ustava Crne Gore i člana 51 stav 1Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore.

Na osnovu iznijetih razloga, odlučeno je kao u izreci.